黄河流域高质量发展背景下生态补偿机制优化路径研究

黄河流域高质量发展背景下生态补偿机制优化路径研究

罗丹

陕西地建土地勘测规划设计院有限责任公司 陕西 西安 710075

摘要：生态补偿制度建设是黄河流域生态保护和高质量发展的重要内容。目前，黄河流域内部经济发展存在差异，生态补偿制度虽有一定基础，但有关制度散布于各行业和行政区域，缺乏整体性、协调性、专业性。应从纵向的宏观法律制度和横向的流域协同机制两个角度着手，做好经验的借鉴和指导理论的筛选，结合黄河流域实际解决方案的优化，最终形成完善的流域生态治理制度体系。

关键词：黄河流域；高质量发展；生态补偿机制；优化路径

引言

随着黄河流域生态保护和高质量发展战略的提出，黄河流域生态补偿机制的建设也日趋完善，但是补偿标准确立不科学、补偿方式单一、社会参与度低等问题依旧存在。为了更好地实现黄河流域高质量发展，除了各方主体加强自觉性之外，还需要尽快制定专门法律，对补偿标准、补偿方式等问题作出明确解释，有法可依，形成一套系统完善的补偿机制。

1生态补偿类型

1.1生态补偿政策的发展历史

在追求经济利益与利用生态资源的过程中，注重生态与经济之间的平衡是一个非常重要的内容，因此生态补偿理论也就有着非常重要的意义。1996年，德国在规划实施Engriffsregelung政策的过程中首次提出了生态补偿的概念。1992年的联合国环境发展大会上，生态补偿问题受到了关注与重视，在会议上将这一问题也进行了更加深刻详细的讨论。在这次会议召开之后，1997年开始，生态补偿问题在全世界范围内得到了更高的关注与研究。联合国在2005年发布了《千年生态系统评估报告》，在报告中，生态系统的服务功能得到了明确的划分。2010年，又针对生态系统服务功能提出了补偿条例，并列入立法计划之中。全国人大常委会针对国务院有关的生态补偿机制报告进行了审议，并于2013年审议通过。国务院办公厅于2016年发布的《关于健全生态保护补偿机制的意见》中，归纳了我国多年来的生态补偿实践经验，在相关法规的制定过程中借鉴了行之有效的原则和实践经验，这为生态补偿大范围推广使用奠定了坚实基础。2020年，习近平总书记在江苏省考察时指出，“绿水青山就是金山银山”，这种投入并非无效、无谓的，而是关系到绿色发展与高质量均衡发展的重要工具。2021年，习近平总书记指出要坚决把黄河流域高质量与促进生态保护发展落实到位，他实地察看了黄河河道水情以及三角洲生态环境，了解黄河现阶段水情以及当地政府目前推进的发展情况。

1.2生态补偿的概念类型

从目前研究现状来看，基于不同的学科视角和理论基础，生态补偿的概念仍未得到统一，学者们的理解和阐释存在一定的差异。在生态学领域，生态补偿的概念仅指生态系统自身调节平衡方面，在《环境科学大辞典》中被定义为生态环境由于社会经济活动所引起的破坏而给予的调节与弥补恢复功能。在经济学领域，注重对环境的影响评价，把环境破坏行为归为一种消极负担行为，生态补偿就是对此种破坏性带来的恶果进行的积极性补救行为。

在法学领域，并没有统一的概念。理论界众说纷纭：潘佳的研究理论中“生态补偿是为生态系统的可持续而服务的，以‘受益者补偿’为原则，生态受益者由于对环境资源的破坏而负有负担的给付义务，要对自己的行为负责，具体体现在对生态保护者给予补偿，形式多样”[1]。史玉成教授的研究理论中认为，“生态补偿的目的是维持环境利益与各类生态受益者之间的平衡，而由中央、地方各类政府、各类收益组织以及受益个体对生态损失而进行的相应形式的补偿，比如财政转移制度、协商谈判等”[2]。王前进的观点引用了经济学和生态学的相关理论，他认为，“生态补偿不光是对生态服务者经济方面的补偿，也是对此类主体精神方面的鼓励，通过一定形式的补偿激发保护环境的积极性，因此，生态补偿不光有惩罚消极性的特点，也有激励积极性的特点”[3]。本文较认同潘佳观念，因为这样定义生态补偿的概念可以使得民事意义上的自然资源使用权限制与利益弥补。根据对环境资源保护对象的不同，可以将生态补偿划分为三种类型：第一类属于国家资源的草地、湿地、森林等重点保护对象的领域补偿；第二类是流域海域生态补偿；第三类是特定或者专属区域补偿。这样划分既可以涵盖生态补偿机制所保护的所有对象类型，也可以将生态补偿的制度实践更加全面有条理地展开。

2黄河流域生态补偿机制的困境

2.1生态补偿法律法规不完善

2021年5月，国家发展和改革委员会生态保护补偿工作会议明确指出，“十四五”期间，要以生态补偿立法为工作重点，合理规划、统筹推进。但是，截至目前，纵观我国立法体系，并没有一部专门的、系统的生态补偿法，目前已制订和执行的关于生态补偿的法律条文也仅仅是在个别的环境资源保护单行法中出现，立法层级较低，篇幅相对较少，且大多数内容都是原则性、理论性较强的普遍规定，虽然应用范围广，但黄河作为跨界河流，涉及多个省市区，若只用一般的规则来约束，而不根据流域内各地区实际情况相应地来制定合适的法规，那么在处理具体问题时便很容易出现无法可依的局面，在法律适用上缺乏可操作性。同样，黄河流域最终也很难形成一套系统化、实用性强的法律体系

[4]。

就黄河流域而言，其管辖范围由流域内各省划分，没有一个统一的生态环境资源管理体系，因此，黄河流域的生态环境保护与治理各项工作内容主要是由各行政区域决定的。一些省份根据国家出台的法规和政策以及自身实际，制订了适应本地流域生态保护的相关性文件。例如，2021年山东省出台的《关于建立流域横向生态补偿机制的指导意见》，河南省发布的《河南省建立黄河流域横向生态补偿机制实施方案》等文件，其目的都是通过实施生态补偿举措来改善黄河流域生态环境治理机制和治理能力，促进黄河生态环境保护与高质量发展。但是，由于法律层级较低，所以在实践中保障黄河流域生态补偿可持续发展存在一定难度[5]。

2.2投资主体和补偿方式单一，补偿标准确立不合理

生态环境是一种特殊产品，进行生态建设所产生的效益也属于公共所有，是由全体人民共同分享的。当前，在我国的水生态补偿制度中，政府仍然是主要的投资主体，由政府主导、中央财政支持，建立专项资金实施生态补偿，激励补偿主体加快推动补偿工作。但是，投资主体单一，就很容易出现资金短缺、资金使用不平衡、利用效率与恢复效率低下、生态系统难以运行等问题。另外，在生态效益全民所有、普遍共享的基础上，生态补偿也应由全体居民来共同参与。

此外，由于生态价值概念的抽象性，我们很难用金钱来进行具体衡量。而补偿标准确立的合理与否，更直接影响一个地区生态建设工作能否顺利推进。当前，我国黄河流域的生态补偿标准主要还是以“自上向下”“循序渐进”“整体统筹”的方式来实施，尽管可以加快项目实施进度，大大缩短项目工程周期，但这样单一的补偿标准在实践中并不适合流域内所有地区，相反，由于不同区域有自身的发展特点，要求我们在制定补偿标准时应具体问题具体分析，确立科学、合理的补偿标准，才能更好地保障生态环境可持续发展[6]。

2.3横向生态补偿机制不健全

由于目前黄河流域缺乏生态补偿的专门性法律，所以难以满足生态保护与发展的需要。而虽然我国现行立法大多模式为资源与环境分离，但究其本质，仍是部门立法。同时，由于各部门法律之间实际情况不一，立法背景与立法目的存在差异，就会使得各部门关于黄河流域的立法只注重其特定的价值或特征，而无法全面系统地维护其生态环境。

此外，黄河作为典型的跨省河流，水资源的流动性决定了仅依靠不同行政区域的生态补偿难以实现，必须充分发挥各地区的积极性，并进行合理的分工。因此，黄河流域生态保护需要流域内各省市共同努力与协调，在平等协商、互惠互利、合作共赢理念的基础之上，统筹规划相关工作。目前各省虽都各自制定出台了关于黄河流域生态补偿机制的文件或意见，但是，流域上下游之间还是缺乏一个协商平台，来负责处理协调流域上下游之间的主体利益关系，以及资金和相关协议具体落实情况的监督。

2.4企业社会责任感缺失，其他社会主体参与度低

在黄河流域的生态补偿中，政府发挥主导作用，理应对企业、居民等生态补偿主体的合法权益进行保障，而也应向社会公众及时公布流域生态补偿政策落实状况，但是目前还存在公布不及时，听证与监督举报等相关制度执行不到位等问题。另外，部分企业社会责任感缺失，在资源开发利用过程中，将经济效益放在第一位，只顾自身利益，而不顾流域生态环境是否破坏，任其搁置。流域内一些居民群众，由于自身文化水平、思想认识有限，也缺少维护自身利益、保护本地生态环境的意识。

3黄河流域生态补偿制度优化重点

3.1构建“政府私人协同”治理模式

“政府私人协同”治理模式是在政府主导模式基础上，推进黄河流域生态保护和高质量发展的重要路径。2016—2019年，中央财政共拨出944．56亿元用于黄河流域的生态保护。但是，这些纵向生态补偿支付金额，并不能充分满足九省(区)对生态保护补偿支付需求，主要原因是补偿资金的来源渠道较窄、省(区)对政府财政支付的依赖性较强、市场参与和公众参与较少等。

从国外同类型的生态补偿资金来源来看，我国相关的社会力量的资金尚未得到有效利用。目前在黄河流域生态保护补偿资金中，社会来源资金占比较低。未来的制度构建应充分考虑生态建设是一个复杂的系统工程，涉及生态补偿资金转移的流程需要社会及政府各相关方积极参与。单一主体的治理模式在黄河流域生态保护机制建设中已经表现出失灵的前兆，政府应当鼓励企业、居民深度和广泛地参与生态保护治理，尤其是作为补偿资金接受一方，其资金的支付应当直接与企业和居民产生联系，以此调动社会力量广泛参与生态保护。

3.2建立纵向统一管理的协调、监管和评价机制

生态补偿是各利益方的复杂联动，因此需要建立相应的监管机构。横向生态补偿机制能否顺利高效，取决于横向主体对两个问题的定位:一是上游区域未来经济社会发展规划是否与产业生态升级相一致;二是下游区域是否具有迫切的生态服务产品需求。横向主体包括保护者、开发者、破坏者、受益者、受损者，每个主体都可能是政府、企业、个人。在横向生态补偿实施中还要考虑整个流域的可持续发展和市场监管。另外，设立监管机构时，需要根据黄河流域每个区域功能的差异划分其管理职能

[7]。

政府间、政府和监管机构间的交流是必不可少的，需要建立相应的协调机制。行政区域间往往从自身利益最大化考虑利用生态资源，但黄河流域生态系统是一个整体，不能随意割裂。因此，建立协调行政区域间的法律制度尤为重要。黄河流域的监管机构应是权威性的中立机构，其应当承担协调职能。总之，在立法时就应确保监管机构的法律地位，以保证地方政府不与监管机构的职能重叠，要明确地方政府不能干涉监管机构的运行。

4黄河流域生态补偿优化路径

4.1明确以黄河流域高质量发展为导向

黄河流域生态保护要以高质量发展为导向，高质量发展涵盖了生态保护的发展方向和目标。当前，制约黄河流域高质量发展的生态问题有:流域整体生态脆弱性制约了经济的发展;流域经济发展落后于全国平均水平，经济发展压力比较大，求发展的迫切性比较突出;流域各省(区)都有强烈的经济和社会发展需求，但是还没有强有力的全流域协调机制，行政管理制度和经济发展规划都呈现明显的块状分割和碎化现象。

建立健全黄河流域生态补偿制度是黄河流域生态保护和高质量发展重大国家战略的组成部分。近年来，从中央到地方都在构建纵向和横向的跨区域协作制度体系。流域的经济建设、城市群一体化、都市圈同城化等规划，都体现出国家在跨区域协调发展中的作用。黄河流域是国家重要区域规划单元，有流域协同治理的客观需求，必须打破行政区域管理的界限，从纵向和横向两个方向统筹流域内生态保护和高质量发展所需的社会资源，发挥协同管理优势，尽快补上高质量发展所需的资金、技术和人才等短板。

4.2开展行政区内部补充制度的探索

行政区域内部也需要结合自身实际情况，建立配套的法律制度。2015年3月，十二届全国人大三次会议通过了关于修改《中华人民共和国立法法》的决定，地市级政府在符合法律规定的前提下，获得有限度的立法权，可以对城乡建设与管理、环境保护和历史文化保护等方面的事项制定地方性法规。因此，黄河流域的地市级政府也应启动生态补偿制度落实的配套制度建设。从地市级行政区层面的实践来看，已出台的规章制度覆盖了补偿财政资金使用、转移支付方式、补偿方式等内容，但各地立法的进度不一，采取的具体措施和实践效果也不相同。拥有最低立法权的地市级政府，在探索生态补偿机制建设问题上兼具灵活性和务实性优势。因此，应当鼓励地市级政府的生态补偿机制实践和立法探索。跨省域的流域横向生态补偿的“新安江模式”已在不少地区推广应用，这些地方政府结合实际情况的探索，在黄河流域生态补偿机制建设中具有一定的参考意义。

4.3优化黄河流域生态补偿机制资金来源

目前从实践效果上来看，黄河流域生态补偿外部资金的进入比例非常低，且局限于直接投资，而对黄河流域生态补偿所需求的技术性投资和风险投资较少。一些地方政府推出的绿色PPP投资，不能够很好地兼顾投资者的利益，导致本来应该直接用于黄河流域生态保护的资金，变成政府短线的地方经济建设资金。因此，政府应以市场化的运作方式撬动资金以实现绿色生态保护目标。

政府应该运用好财税金融调控工具，积极开展水权、排污权、碳交易权的交易，推进区域性碳排放期货交易，引导金融机构推出符合绿色项目融资特点的信贷服务，解决相关企业融资难的问题，鼓励有益于生态环境的产业和行业的发展。政府应鼓励有能力、有技术、有益于生态保护的企业发行非金融类的债券和绿色债券，也应鼓励保险机构开发出相关的绿色保险产品等。

结束语

黄河流域是我国北方地区重要的生态保护屏障和经济带，对推动我国经济发展与生态文明建设进程具有重要意义。2019年，习近平总书记在黄河流域生态保护和高质量发展座谈会上发表重要讲话，指出生态战略的目标和任务，为我国黄河流域生态保护工作指明了新方向。生态补偿机制作为黄河流域环境保护工作的关键内容，对黄河流域大保护大发展具有重要意义。因此，我国也对黄河流域生态补偿机制的建立与完善予以高度重视，近年来，关于黄河流域生态补偿机制的研究更是成为黄河生态保护的热点话题。

参考文献

[1]潘佳. 我国生态保护补偿概念的法学界定[J]. 吉首大学学报(社会科学版),2017,38(04):46-56.

[2]史玉成. 生态保护补偿的法理基础与概念辨析[J]. 甘肃政法学院学报,2016,(04)

[3]王前进,王希群,陆诗雷,等. 生态补偿的经济学理论基础及中国的实践[J]. 林业经济,2019,41(01):3-23.

[4]谢海燕.黄河流域生态保护和高质量发展体制机制探讨[J].中国经贸导刊(中),2020(11):122-123.

[5]杨玉霞,闫莉,韩艳利,王瑞玲,高龙,赵钟楠.基于流域尺度的黄河水生态补偿机制[J].水资源保护,2020,36(06):18-23+45.

[6]董战峰,郝春旭,璩爱玉,梁朱明,贾晰茹.黄河流域生态补偿机制建设的思路与重点[J].生态经济,2020,36(02):196-201.

[7]张来章,党维勤,郑好,王天伟.黄河流域水土保持生态补偿机制及实施效果评价[J].水土保持通报,2010,30(03):176-181.