县级专项转移支付管理存在的问题与对策研究

县级专项转移支付管理存在的问题与对策研究

曹敏

肇庆高新技术产业开发区财政局 广东省肇庆市 526238

摘要：专项转移支付是分税制财政体制改革后弥补地区财力差异，推进特定政策的一项重要制度，在我国实现相关政治经济目标中发挥着重要作用。近些年来，专项转移支付始终是社会舆论和学术研究关注的焦点[1]。伴随着专项转移支付规模的不断扩张，县级政府在管理中暴露出很多问题，主要有专项转移支付绩效管理意识不强，专项转移支付支出进度较慢和资金配套要求加大本级财政压力三个方面。针对这些问题，文章最后提出建立以绩效奖励为核心的激励约束机制，“松紧”结合推进专项转移支付支出进度和开源节流减轻本级财政配套压力的对策建议，希望能更好地管理专项转移支付，为管理人员带来参考与借鉴。

关键词：县级；专项转移支付管理；问题；对策

我国分税制改革始于1994年，自此以后，中央更加严格地把控了财权，但由于事权持续下移，基层政府财政困难日益加剧。分税制改革的推进，导致下级政府出现了较大的财政缺口，也引发了纵向财政失衡，为了解决这些棘手问题，也是为了通过改革真正弱化或消除地区之间的财政不平等，发挥出分税制改革的政治功能，在处理政府间关系时转移支付应用率持续提升，成为一种有效的财政工具。中央对地方转移支付包括一般性转移支付和专项转移支付两种。作为基层财政，不论是一般性转移支付，还是专项转移支付，县级财政在资金下达方面并没有决定权，只能作为资金的接受方对转移支付进行管理。由于对县级政府而言，一般性转移支付的种类少，资金自由使用的裁量权大，其复杂程度没有专项转移支付的高，因此本文的研究内容只限于专项转移支付管理。专项转移支付能起到怎样的作用？随着中央对地方专项转移支付规模不断扩大，县级政府在管理实践中遇到了哪些问题？怎样提升管理科学性，让资金得到充分利用？这些困扰管理人员的问题引起了笔者的思考。

一、专项转移支付的作用

专项转移支付是上级政府在政策目标引领下为下级政府提供的补贴，以专项费用的方式支出，且要求下级政府必须按规定使用资金。自从我国推行分税制改革，在政治与经济两大领域的建设中，专项转移支付作出了重要的贡献。

（一）有利于社会经济发展的稳定

转移支付发生于政府之间，尤其是以专项的形式转移支付，是增进社会稳定和促进经济发展的有效举措。着眼于长期发展，专项转移支付是中央政府切实增强调控能力的有效路径，能帮助地方财政缓解压力，让国家层面的战略决策真正落地，让社会经济的发展更加稳定。近年来受新冠肺炎疫情影响为例，各地的企业面临阶段性经营困难，中央政府为稳定社会经济发展，加大对市场主体的扶持力度，实施大规模增值税留抵退税的政策安排。2022年的中央预算已经得到了全国人大的核准，中央对地方的一般性转移支付与专项转移支付分别为8.2万亿元与0.8万亿元，总量约9.8万亿元。除正常的转移支付外，还安排了支持基层落实减税降费和重点民生等专项转移支付0.8万亿元（见表1），主要用于支持地方落实留抵退税政策，其他减税降费政策以及重点民生的增支，为稳定宏观经济大盘提供强力支撑。

表1 2022年中央对地方转移支付预算表

（二）有利于公共事业建设

在我国，专项转移支付项目大致如下：重大传染病防控经费、文化产业发展专项资金、清洁能源发展专项资金、大气污染防治资金和重点生态保护修复治理专项资金等。专项转移支付的实施，就是中央政府出于发展各项事业的目的而实现战略目标，在宏观政策引领下为地方政府提供补助资金，以便于地方政府能配合中央政府管理好相关事务。在最近一段时间内，清洁能源发展得到了中央层面的重视，在清洁化石能源生产、开发、利用等方面安排了多样化的专项转移支付。从表1可知，清洁能源发展专项资金2021年预算执行数为22.63亿元，2022年预算计划数为70亿元，预算数为上年（2021年）执行数的309.3％，这充分体现出中央政府要大力促进清洁能源开发利用，保障能源安全的战略目标。

(三)有利于公共物品的提供

公共物品既有鲜明的消费特征，也要维护共同利益，要提供给整个社会，且不以盈利为目的，要创造更高的社会利益，最大化实现社会福利。因此，只有政府才会提供纯公共物品。县级政府并没有拥有丰裕的财政资源，公共物品供给难以满足社会需求。县级政府在规划和实施财政行动时，往往只考虑短期利益，将资金用于大型基础设施项目、政绩项目等看得见的项目，有些公共物品具有显著的外溢性，但由于建设周期长、见效慢，遭到了排斥。专项转移支付的实施，特别是与县级政府配套有关的部分，中央政府会加大对资金使用的管理力度，要求县级政府承担公共责任，确保县级政府用于公共物品投资的支出，引导县级政府的政策目标从促进经济发展转向促进公共物品的提供。

二、县级专项转移支付管理存在的问题

（一）专项转移支付绩效管理意识不强

部分业务主管部门习惯于传统的专项转移支付管理模式，重视项目资金的申请和分配，忽视项目实施效果的评估和评价。很多部门管理者对专项转移支付绩效管理没有形成正确的认识，没有真正把绩效管理重视起来，导致下属的员工对相关工作不重视。部分员工认为专项转移支付绩效管理是财务部门的事情，与自己无关，因此对专项转移支付绩效管理的参与度较低[2]。此外，财政部门对专项转移支付重视度也不够高，同时由于精力有限，人员配置不足，并没有把所有的专项转移支付纳入财政部门的绩效评价范围，只对涉及金额巨大、涉及重点民生等性质特殊的专项转移支付进行绩效评价，其余专项转移支付都只是以业务主管部门自评+财政部门抽查的形式进行，这样容易导致专项转移支付监管效果不佳，没有创造理想的使用效益。

（二）专项转移支付支出进度较慢

目前，大多数县级业务主管部门习惯于用项目等资金，导致项目的准备工作严重不足。所有政府项目都需要结合发展规划和实际情况进行可行性论证和分析，确保财政资金的科学合理使用。然而，不少县级业务主管部门的专项转移支付项目前期准备工作不足，可行性论证分析或招投标比较仓促，财政资金管理质量不高。在项目实施的后期，财政资金的拨付和兑现流程中存在较多不规范的现象[3]，资金使用找不到充分依据，出现了不敢支出、随意支出两种不良情况[4]，部分工程项目在建设中未能适时调整资金计划，需要较长时间对数据进行复核，项目进展不顺利，财政资金使用率较低，不能创造最大化效益。同时，专项转移支付的使用没有详细的计划方案，财政资金的拨付和管理流程不健全，导致财政资金支出进度缓慢，工作效率和质量不佳。

（三）资金配套要求加大本级财政压力

专项转移支付要求下级政府有良好的资金配套[5]。县级“专项”项目越多，财政负担就越重，财政缺口就越大，尤其是对已经“吃饭财政”的县级政府来说，更是雪上加霜。分税制改革背景下，不同省份（地区）在财力方面的差距非但没有缩小，反而越来越大，这种情况体现在相对差异与绝对差异两方面。省、地(市)、县各级政府的财政状况可谓“一级不如一级”，尤其是中部与西部省份，或是发展落后的县级政府更是问题百出，这些地区的地方财政无法足额落实配套资金[6]。确实，有配套条件的专项转移支付可以促进县级政府积极参与项目建设，放大政策效应。但是，地区间财政差异较大，使得财政差异较大的县级政府难以承受压力，抑制了其执行政策的积极性。

三、县级专项转移支付管理的对策建议

（一）建立以绩效奖励为核心的激励约束机制

从现阶段对专项转移支付开展的绩效管理情况看，在组织层面，更倾向于直接的绩效激励，即绩效水平较高的项目与部门获得的预算资金额度较高，而对绩效较差的项目与部门考虑直接削减预算；在个人层面，过分依赖惩罚性措施来追究责任人的责任。但是，惩罚性措施并不一定会鼓励组织和个人学习和采取措施提高项目绩效，反而会形成反向激励，导致战略博弈、报告失真和欺诈行为，损害专项转移支付绩效评估结果的真实性[7]。因此，激励机制的设计更多的应该是对组织和个人的绩效奖励。例如，在丹麦，政府通过改革公务员制度、签订业绩合同和采用业绩薪酬等方式实施奖励[8]。从未来的发展来看，财政部门可以考虑与各业务主管部门负责人签订绩效合同，将资金使用绩效与个人绩效奖励挂钩；绩效奖励可以根据绩效来支付工资，也可以将绩效结果作为晋升的重要参考

[9]。同时，财政部门在绩效评价时不能忽略任何一个专项转移支付项目，也要保证绩效指标的合理性，客观评价专项转移支付的使用情况，使财政资金产生更高的效益，政府能把更好地公共服务提供给公众与社会。

（二）“松紧”结合推进专项转移支付支出进度

专项转移支付规模随着中央财力的增强而不断增加。2022年中央对地方转移支付预算表（见表1）显示，与上一年度相比，专项转移支付有了4.7%的增长，达到了0.8万亿元。面对规模庞大的专项转移支付，县级政府应及时研究制定工作方案，把握“松紧”之间的关系，有序推进专项转移支付支出进度。“松”的是形式。高权力距离的文化特征不利于预算管理职权的下放，难以灵活调度财政资源。因此，应注重专项转移支付管理权限的下放，允许资金使用跨年度，并在不同项目或业务之间适当灵活调剂，支出单位在管理与使用资金时应该拥有一定的自主权。“紧”的是责任。进一步明确和落实各业务主管部门和部门内部各科室的职责，对专项转移支付的使用和管理进行责任主体的追溯，各职能部门(科室)根据各自的职责对专项转移支付的管理和监督开展相应的工作，专门解决专项转移支付在使用过程中出现的问题，有效推进专项转移支付支出进度。

（三）开源节流减轻本级财政配套压力

面对上级专项转移支付需要本级配套资金而本级财力不足的情况，县级政府应开源节流两手抓，两手都要硬。开源：地方应通过“开源”来保障财政收入[10]，在争取上级资金时，争取增加一般性转移支付比例，相对减少专项转移支付比例。同时，也要在项目规划中尽可能降低地方配套资金的占比：即上级可以较多地配套资金，本级较少地配套。节流：减少不必要的支出，一是压减部门年度预算的基本支出，禁止大手大脚花钱，对于每一笔支出都要精打细算，用在刀刃上；二是除“六保”“六稳”项目外，其他项目支出要“看菜吃饭”，对于形象工程坚决不做，对于锦上添花的工程争取少做，对于民计民生工程想尽办法做。

四、结语

本文目的是在分析县级专项转移支付管理中存在问题的基础上提出相应的对策建议。所有的管理工作要想产生良好效果，都需要持续改进，专项转移支付管理也不例外，问题的解决要在实践中进行。专项转移支付是我国现行财政体制下的重要制度安排，在调节不同区域的财政能力差异、提供基本公共服务方面，发挥了重要的财力保障作用[11]。县级政府应该及时发现专项转移支付管理存在的问题，进而有针对性地制定解决方案，更好地发挥专项转移支付的重要作用。

参考文献

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