扩权赋能 服务民生——夷陵区龙泉镇经济发达镇行政管理体制改革的探索与实践

扩权赋能 服务民生——夷陵区龙泉镇经济发达镇行政管理体制改革的探索与实践

林徐江雨

宜昌市夷陵区龙泉镇政府  443112 

经济发达镇行政体制改革是提升国家治理体系和治理能力现代化的重要举措，2018年《深化党和国家机构改革方案》明确，借鉴经济发达镇行政管理体制改革试点经验，适应街道、乡镇工作特点和便民服务需要，构建简约高效的基层管理体制。以夷陵区龙泉镇为案例，来深入探讨经济发达镇行政管理体制改革的课题。

一、案例基本情况

（一）龙泉概况

夷陵区龙泉镇于2010年被确定为全国首批经济发达镇行政管理体制改革试点镇。龙泉之所以能够争取到全国首批试点镇的机会，是因为它是名符其实的经济发达镇，具有良好的经济基础和产业基础，具有较强改革动力和良好的改革条件。

一是人口大镇。龙泉镇域面积 257平方公里，辖19 个村、1个社区，常住人口 11 万人。二是区域副中心。龙泉地理位置优越，地处宜昌城区东大门。交通便捷，距宜昌东站、三峡机场、宜昌港都在20公里以内，宜昌北站已定址龙泉镇万家畈村。三是省十强乡镇。“稻花香”系列白酒和“晓曦红蜜桔”畅销全国，享负盛名。三峡科技包装园、小微企业创业园、循环经济产业园三大园区并驾齐驱，大力推动了龙泉的高质量发展，且连续多年跻身全省综合经济实力十强乡镇行列。除此之外，这里的干部思想解放，经济社会发展快，社会各界期望高，各种优势和条件，奠定了龙泉作为经济发达镇进行改革的的工作基础。

（二）改革进程

龙泉抓住中央出台改革试点的机遇顺势而为、主动作为，参与首批改革试点。总体分为三个阶段：

第一阶段：抓住机遇，争取入围

2010年，龙泉镇被国家六部委列入全国25个经济发达乡镇行政管理体制改革试点之一。2011年，区委、区政府向上申报改革实施方案，2012 年得到省市批复，龙泉镇改革由此开始。

第二阶段：小幅试水，积累经验

首轮改革在人员身份、编制不变的情况下，重点对镇域机构进行小幅度调整。搭建政务服务、综合执法、农技服务三大平台。设立5 “五大办”(党政办公室、经济发展办公室、农村工作办公室、社会管理综合治理与社会事务办公室、村镇建设管理办公室)，下设3个副科级事业单位：财政所、综合行政执法大队和城建规划环境保护所。承接发改、民政等21个部门的76项行政审批权。2015年，在总结 2012 年放权的基础上，又将放权事项扩大到98，并将 11 个部门的 69 项行政服务事项下放到村(社区)直接办理。

第三阶段：大胆创新，彻底改革

2018年，在深入总结原来改革的成效经验与不足的基础上，还借鉴了外地经验，进行了更为彻底的改革。一是机构重置。重新统筹设立“两办六局一中心”（ 党政综合办公室、政法综合办公室、村镇规划建设局、经济发展局、农业农村发展局、社会保障和文旅局、财政经管局、综合行政执法局龙泉分局、政务服务中心）。二是人员统筹。由镇直接统筹使用行政、事业编制人员。将其分别安排到“两办六局一中心”中统筹使用，打破身份级别限制。三是扩大权限。承接放权事项进一步扩大到393项，并全部交由龙泉直接行使。

二、主要做法

（一）区官治镇：破解区乡协调难题。坚持党委抓改革，保证区乡协调的权威性。成立了由区委书记任组长的领导小组，区委书记多次组织有关部门，深入龙泉开展调研，同一线干部共谋改革。高配领导班子，实行“区官治镇”。党委书记由区委常委担任，专门负责龙泉镇工作。镇长由处级干部担任。区官治镇，提级高配，这些举措既增强了协调改革的权威性，又调动了干部干事的积极性，有利于汇聚推进龙泉镇改革和发展的强劲动力。

（二）扩权放权：破解有责无权难题。一是下放行政审批权。区直相关部门先后三次调整下放行政审批和公共事项服务权393项。二是下沉行政执法权。在龙泉镇设立区综合行政执法局龙泉镇分局，执法业务工作接受区综合行政执法局领导，考核由龙泉镇负责。改革后，共立案74起，罚没金额22.7万元，拆除违建面积1.6万平方米。三是增设绩效考核权。过去由区直部门考核的七站八所工作人员年度考核、绩效考核由镇负责。上述三个方面的扩权，大大增强了镇级办事的能力、权威，缓解了手段有限、能量不足的困境。

（三）统编设岗：破解人员统筹难题。根据过去的“三委”方案，核定龙泉镇行政、事业编制总额 122 名(行政编制50 名，事业编制72名)，区委下放编制分配权限，由龙泉镇结合镇域经济社会发展实际和重点工作安排，动态调整核定镇属各局(办)编制数，重新设置岗位，让编制资源向重点岗位和经济社会发展一线倾斜。行政、事业编制打通使用，实现编制资源效率最大化。建立健全人员交流、轮岗、考核、晋升、待遇保障等机制，既确保基层事情有人办，又确保乡镇站所人员沉得下去、干得安心、流动顺畅、活力增强。

（四）扁平机构：破解效率低下难题。整合镇原行政管理服务职能，创新镇属机构设置，将“一个事项交由一个机构承担”，打破原有镇行政机构设置过细和事业单位“七站八所”林立的运行格局，建立扁平高效的组织机构。机关内设机构和镇事业单位由原来14个整合为9个，统筹设置“两办六局一中心”，即党政综合办公室(人大办公室)、政法综合办公室(应急办公室、社会治安综合治理中心)、乡村规划建设局、经济发展局、农业农村发展局、社会保障和文化旅游局(退役军人服务站)、财政经管局、综合执法分局、政务服务中心共9个工作机构，对上协调实行“一对多”。这种机构设置，减少了管理层级，突出“条块结合”和“统分结合”，最大限度地避免职能交叉、政出多门、多头管理，从而提高行政效率，降低行政成本。

四、取得成效与面临困惑

（一）取得成效

龙泉通过改革，近年来经济社会发展速度迅猛，改革成效卓著。与2012年改革之初相比，农业总产值从13.2亿元上升到了17.8亿元，财政收入从3.68亿元上升到了5.6亿元，农村常住居民人均可支配收入从12262元上升到了27344.58元。2013年被确定为全省“四化同步”试点示范镇；2016年入选第一批中国特色小镇；2017年获评“中国最美村镇宜居奖”；2019年9月入选“2018中国中部乡镇综合竞争力100强”，2019年10月，入选“2019年度全国综合实力千强镇”。龙泉镇的改革成果得到了中央、省、市编办及相关部门的高度认可，多次参加中央和省委编办组织召开的行政管理体制改革座谈会，交流改革经验。老百姓对改革成效也是交口称赞。

（二）面临困惑

龙泉镇行政体制改革，虽然取得了成效。但改革非一日之功、一蹴而就，是一个长期探索发展的过程，期间也遇到了一些困惑。主要表现在四个方面：

1.工作体系衔接不够顺畅。龙泉作为试点乡镇改革后，区内和其他乡镇却未进行改革，所以工作体系不同，导致相互之间衔接不畅。

2.乡镇承接能力不够强大。下放的权限中涉及到一些专业性比较强、软件系统操作水平高、工作资质有特殊规定的事项。可龙泉没有相关专业人才和平台支撑，就会出现承接事项无人办理、不会办理的现象。

3.配套政策支撑略显单薄。行政、事业编制人员打通使用之后，薪酬体系和职称晋升等政策没有配套改革，存在“同工不同酬”和事业编制人员晋升不畅等问题。

五、对策思考

（一）以开放包容推进体系共融。上级各部门要加强对龙泉各项工作的包容度，允许存在不同，允许试错，并更大限度的去容错纠错，不用固有程序和条框限制龙泉的发展。

（二）以精准放权确保有效承接。区里在下放权力前要充分考虑乡镇的承接能力，并结合乡镇需求，精准放权。龙泉镇要加快开展业务培训，保证下放权限有效承接。最后，对下放的权力要进行动态管理，对无法承接的要及时收回，对群众需要的及时下放。

（三）以统筹谋划护航改革进程。改革中不仅要理顺区镇政府之间的行政权力，还要对相关配套体制改革进行统筹谋划。如工资薪酬体系要与人事改革同步，缩小同工不同酬的差距，同时加强与上级编办的沟通，给事业编制的职称评定争取更多的名额和其他相关政策。