镇域经济高质量发展导向下的村庄规划统筹——以清远市浸潭镇为例

镇域经济高质量发展导向下的村庄规划统筹——以清远市浸潭镇为例

杜庆1 ,冶国枢2

1广东省建科建筑设计院有限公司

2建同设计有限公司

摘要：镇域经济高质量发展是全面实施乡村振兴战略、助力乡村发展的一项重大部署。本文以清远市浸潭镇村庄规划统筹为例，结合镇域经济高质量发展的新要求，村庄规划统筹从城乡分离转向城乡统筹、从单一走向多元，通过空间统筹、产业统筹、治理统筹三个体系探讨村庄规划统筹思路和模式如何实现镇域高质量经济发展。

关键词：镇域经济、村庄规划、空间统筹1、研究背景

乡村振兴发展战略下，镇域经济高质量发展与村庄统筹规划是相互支撑的

有机整体。当镇域经济发展存在不平衡，不协调，镇域内村庄注重自身发展， 忽略整体统筹规划和上位规划指导，造就镇域质量发展不均衡问题，因此，增强经济发展质量，转变发展格局，健全镇域经济发展规划部署进入关键时期， 推动镇域经济转向高质量发展成为促区域村庄发展的重要抓手。

2、面向镇域经济高质量村庄规划统筹思路

镇域是城市与乡村中的重要载体，具备承载村庄统筹空间的作用。如何从镇域经济高质量发展下统筹安排镇域空间、治理镇域范围内的村庄规划是当前亟待解决的问题（图 1）。依据城镇体系发展要求和规划实践工作，城镇规划体系是动态演化，统筹县域城镇和村庄规划建设，注重乡村功能衔接互补，科学编制镇域村庄布局规划，加强规划科学性和连续性。同时村庄规划是镇域统筹治理的重要方式，但村庄差异性难以立足于镇域统筹。目前城乡二元经济结构占主要地位，且镇域经济发展还是以村庄产业为基底，以农业为主，二、三

产业处于次要地位，因此在镇域层面统筹村庄产业，加强一二三产业联动，尤其是第一产业作为镇域的主导产业，通过整合其特色产业转型升级去寻求发展机遇和空间缓解镇域经济融合发展的困境。

图 1 村庄规划统筹要点示意图

2.1多规合一：注重镇域村庄空间优化

近年来“多规合一”在规划实践中有了显著的成效，但涉及到镇域规划统筹方面不足，针对广东村庄实现镇域统筹发展，明确多规合一的规划目标和方向，将生态保护红线、永久基本农田保护红线、城市开发边界作为优化生态、农业和城镇“三大空间”的抓手，从而优化城乡空间发展格局，通过整合镇域内村庄多种要素，在空间统筹上布局好山水林田湖草，加强城镇功能以及合理建设各类村庄用地布局。在村庄编制统筹中，通过不同的技术标准来应对指导村庄规划编制分类，实行规划管控在资源共享为导向原则下以点辐射面的手段带动镇域内村庄空间优化，能够有效的将规划统筹的服务均等化，保障发展需求促进镇域经济质量发展。

2.2以城带乡：推进镇域村庄高质量融合发展

在我国地理空间的类型划分中，村庄是地理环境的基本聚落单元。在传统的村庄规划过程中主要针对村庄建设区和村域两个部分，侧重于村庄建设的空间布局，但未能全面分析村庄规划方向和路径，加强对镇域范围内的村庄统筹，从镇域层面加强区域层面的定位针对各自村庄的特色优势，联动村庄合作发展。以镇域层面统筹村庄布局和产业规划体系，在区域通过镇村发展内生动力，增强区域产业竞争力，以带动更大范围推动镇域村庄产业互动高质量融合发展。

2.3协同发展：促进镇域配置均衡发展

镇域村庄规划面对新形势下应强调其应对不同区域的创新治理方针，探究新治理方式，健全镇域公共服务内容，同时联动协调规划等多种手段。在满足上位规划的前提下，对镇域治理机制进行统筹管理，构建城镇村庄网格治理统筹体系，联通各种资源要素，使之能够在镇与村之间双向流动，有助于镇村融合，实现市场的调节作用，充分调动各资源要素形成正向反馈，有助于镇村之间的基础设施，公共服务之间互相补足短板，实现协同发展，将更多社会资源引向乡村地区，最终推进统筹治理下的现代化发展，实现高质量发展。

3、浸潭镇村庄规划统筹实践应用

镇域村庄规划统筹在各村庄的区位分析、资源整合等基础条件下结合规划空间布局等，以高质量发展目标为导向着重从“空间统筹、产业统筹、治理统筹”为规划路径协调，指导各村庄规划编制。

3.1空间统筹

3.1.1摸查发展本底，构建镇域发展空间格局

空间统筹首要任务是构建镇域发展空间格局。首要原则是要突出村庄特色、坚持保护建设并重、坚持以农民为主体。所以在编制村庄规划时做好前期的摸查本底工作显得尤为重要。在进行基础数据调查工作时，本次采用向县乡镇相关部门及村党组织和村民委员会收集资料与线下入户调研相结合的工作流程。通过与浸潭镇“多规合一”规划内容的协调，浸潭镇空间特色规划在对城市特色进行定位时，其内涵在传统的自然环境、山水格局、历史沿革、文化传承等方面外加上农业特色，因此规划形成“一园两带三区”的镇域空间结构。其中“一园”指浸潭特色农业产业园，基于浸潭镇的农业产业基础和龙头企业的带动发展规模化种植，聚集现代生产要素，建设“生产+加工+科技”的现代

特色农业产业园；“两带”即山水浸潭休闲文旅乡村振兴示范带和世外仙境红色桃源乡村振兴示范带，打造成田园旅游综合体，发展特色产业，支撑旅游项目的功能升级、产品创新、服务优化三大工程；“三区”即山水文旅区、山地涵养区和现代农业区，在现状农业的基础上，大力发展农业合作社及龙头企业。将传统农业生产模式逐步转换为现代农业经营模式的同时，也可依托现有山水风光形成具有特色的山水旅游风貌。

3.1.2协调多规矛盾，划定镇域“三区三线”管控

在本次的“双评价”的工作中，主要分为前期准备、单项评价、集成评价和综合分析四个步骤。在前期准备中，基础资料的获取是我们面对的首要难关，在本次工作中，除了在摸查镇域发展本底时相关部门提供的资料，我们还需通过各大科研院所网站及政府公开的报告获取基础资料。除此之外在面对无法获取的资料时我们选择性放弃了某些单项评价（在《双评价技术指南》中是允许一定程度上的减少单项评价因子）。在评价过程中，运用 ArcGIS 的叠加分析功能，对数据进行“单项评价——承载力集成评价——开发适宜性评价”的“层级递进式”的叠加分析（图 2）。

通过“多规合一”的编制方法，有效地整合各类规划内容，根据村庄自身发展需要将专项规划内容进行整合，避免一村多规、重复规划、资源浪费，提升村庄规划的可实施性。结合国土空间规划“三区三线”整体管控要求，综合考虑村庄现状肌理和建设形态，科学划定“三生”空间，理清限制空间、划定发展边界，着力构建协同融合的乡村空间管控体系。严格落实镇域乡村建设控制规划，在永久基本农田、生态保护红线、历史文化保护线、村庄建设边界等各类空间管控边界基础上遵循刚性管控和弹性引导相结合的方式。结合“双评价”通过生态保护、农业生产、城镇建设评价机理与三线划定的关系，探讨了三条控制线的划定技术思路，确定生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界的协调优化次序和原则。一是严格落实生态保护红线，强化生态保护功能， 协同构建区域生态空间格局；二是根据生态空间的不同属性，强化对永久基本农田的保护，在保证总量不减少的前提下，依法调整空间边界，适应农业生产发展的需要；三是在生产和生活空间的基础上优化城镇开发边界，指导二者内部的潜在关系提升空间质量，推进镇域空间发展。

图 2“双评价”简化模型图

3.1.3分析要素流动，搭建镇域分级路网体系

在搭建镇域分级路网体系时，我们从百度地图开放平台获取了浸潭镇镇域范围的不同时间段内的实时路况图和热力图作为基础数据。运用 ArcGIS 中的密度分析功能，通过密度函数进行可视化操作，由此我们就可以得到在不同时间段中浸潭镇镇域范围内的实时路段拥堵情况分布图。通过拥堵情况分布图得到镇域内主要道路的交通量及明确镇域内的堵点分布，从而构建出适合浸潭镇的分级路网体系。

通过一系列的分析，我们针对浸潭镇的现状交通情况及未来交通量的预测。构建“两快+两主+一环+一县道+多支线”的分级路网体系，“两快”是主要清连高速、汕昆高速承担对外快速联系的功能，“两主”指国道 107、县道368。规划远期对国道 107 进行升级拓宽，提高道路的通行能力。远期对县道

368 增加由桃源镇圩北部起，贯穿汕昆高速西互通出入口与 107 国道（石潭境内）的道路，增强浸潭镇的对外交通能力。“一环”围绕镇域南部规划一条环路，主要是接通大罗山水库南侧与蕉坑村东侧路网，连接县道 368 与县道 409 形成镇域内部主要交通环线。“一县道”打通蕉坑至广宁县道，增强浸潭镇的对外交通能力。“多支路”镇域内支线公路为通村公路且道路红线宽度控制 4-

7 米，通村道路为硬化路面。

3.2产业统筹

3.2.1统筹镇域村庄发展定位，促进各村良性竞争

为有效明确镇域村庄定位，统筹各政府部门相关浸潭镇经济数据和产业概况，了解浸潭镇各村的经济发展水平和产业发展，通过 ArcGIS 叠加分析技术， 建立镇域发展潜力评价体系，对浸潭镇村庄发展潜力进行综合评估并对其归纳分类，各种数据表明浸潭镇具备一定的发展产业基础，但镇域内部各村庄存在不同的差异性。根据村庄各自发展实际需求和传统文化资源特色，以行政村为

单位，将浸潭镇划分为综合服务型、农旅型、文旅型、农业型四种发展职能。综合服务型以浸潭和桃源两个圩镇为载体，以辐射现代农业和旅游产业为主要功能；以农旅型村庄为导向主要集中浸潭圩镇周边农田密集的村庄，推动休闲旅游和农业观光产业发展，以文旅型为主导的村庄具备一定的文化基础和生态本底，在特色一村一品和传统文化资源上发展乡村旅游，以农业型为主导的村庄位置较为偏远且特色不鲜明，但各村庄的发展类型和定位较为清晰，能够推动产业结构调整和优化，促进各村庄良性竞争。

3.2.2挖掘镇域优质资源，推动农文旅融合发展

浸潭镇聚焦各村庄特色产业，以明确产业定位带动镇域经济高品质发展， 将农业结合其他产业协同发展，按照规划先行以避免产业同质化发展。通过问题思维，将整体发展的规划思路策划乡村振兴示范带，从镇域经济和优势产业建设的规模，产业，主体，业态差异，以一域一带的发展模式代替以往的一乡一业，一村一品，通过农业结合文旅的发展模式促进产业品牌和村庄建设，乡村旅游进行农文旅融合发展。乡村振兴示范带规划建设一是以农文旅融合的特色旅游型为导向，根据桃源乡村的资源优势，结合桃花湖为重要景点，挖掘沿线村庄价值，发展特色产业支撑旅游发展，造成田园旅游综合体；二是城乡融合的产业发展型，通过推动旅游项目，依托农业基础实现农副产品的全产业链，以生态旅游、乡村旅游、农耕体验、科普教育、文创旅游、民俗旅游多种模式，促进浸潭镇农旅融合。

3.2.3预测镇域圩镇发展潜力，强化综合服务水平

在分析浸潭镇圩综合服务水平时，我们通过对百度地图开源地理位置获取，获取镇域范围内公服设施、商业设施、居民点、中小学 POI 等。通过ArcGIS 的密度分析技术，对其进行可视化操作，可得出镇圩范围内各类设施的可视化热力图。通过分析 POI 点及热力图，完善现状公服设施辐射范围外的公共服务设施。主要是基于浸潭镇现状公共服务设施等级，将医院升级达到二甲人民医院水平、推进浸潭教育升级，打造浸潭教育城；新建公园广场及新建客运站。同时，开展圩镇环境整治，整体提升风貌，完善基础设施短板，加快推进产城一体化。

3.3治理统筹

3.3.1完善镇域服务中心设施规划，落实分级配套

综合考虑镇域内各村庄的地理区位、经济发展水平、自然和人文资源、特色产业、道路交通等因素，进行定量定性分析，综合评定镇域各村庄综合发展建设条件现状，构建优良中差的村庄现状建设条件等级划分标准，为村庄后续建设提供基础，然后建立网络型镇村体系引力强度模型，构建“镇区—中心村—一般村”三级镇村网络体系。基于浸潭镇现状配套设施，在镇域层面统筹镇域公共服务设施配置现状，以城市公服设施和基础设施配合标准为依据，落实城镇分级配套。一是镇域服务中心设施规划，保留现状分散布置在镇域各处的浸潭镇行政服务中心、派出所、交管所等办公用地。在镇区中心区规划一处综合文化及一处体育活动中心，设置青少年活动中心、图书馆、游泳馆、篮球馆、羽毛球馆、体育活动场地等文体设施。二是根据《广东省县（市）域乡村建设规划编制指引》，村级公共设施按中心村或特色村、基层村、自然村三级体系进行配套设置教育、医疗、文化、体育、商业等公共服务设施，引导村级公共服务资源优化整合，逐步实现乡村基本公共服务全覆盖。

3.3.2建立涉农资金整合机制，规划统筹项目库模式

依据村庄规划建设考核标准，政策资金和村庄需求制定资金有保障、实施主体明确的建设项目库，以此统筹美丽乡村建设资金。以涉农资金为导向，根据村庄规划发展定位和发展需求，设立与政策对应的项目库，按年度、类型、先急后缓顺序等，有计划有目标地提前谋划制定好各村的建设项目库，并通过村民代表民主议事的方式，将项目库稳定下来。

基于浸潭镇的资源优势，从镇域的尺度谋划村庄发展定位，注重村庄规划和实施的衔接，寻求面向实施、可操作性较强的村庄规划统筹方法。从项目库类型看，浸潭镇项目库主要围绕市政基础设施及党建服务设施建设、美丽圩镇建设、美丽乡村建设、产业平台建设，体现镇域村庄规划的统筹系统性。通过浸潭镇重点项目的作战总图划分五大类型的项目，充分利用相关政策和专项资金，按照项目类型、建设时序等制定建设项目库，有利于指导村庄发展的制度性和操作性，保障项目落地，远近结合，弹性可控。

3.3.3构建镇域数字化基础建设，开展乡村治理和服务创新

在乡村振兴层面，应主动融入省数字政府平台，对接建设要点， 构建乡村数字治理新场景。建立创新基层管理体制机制，整合优化公共服务， 完善乡村便民服务，推行镇域便民服务点和网上服务站点全覆盖，实现一网通办， 致使借助网络平台助力乡村治理。立足浸潭镇实际所需，依托镇域内铁塔资源构建乡村数字治理新场景，建立安全监控网络，涵盖林火、防洪、溺水、综治监控，以数字化、科学化、专业化的方式实时监测把控，提高服务效能。

四、结论

村庄规划统筹是实现镇域经济高质量发展的基础和前提，本文以清远市浸潭镇为例从空间统筹、产业统筹、治理统筹三个方面提出镇域村庄规划策略， 重点在于有效的衔接城镇体系和村庄规划体系，统筹镇域内村庄的资源优势、生态环境和管控建设用地，以适应镇域经济高质量发展的要求，更好的指引村庄规划，在一定程度上解决了以往单一的村庄人居环境整治转向镇域村庄空间重构，为从镇域层面进行村庄统筹做新的探索。

参考文献

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作者简介：

杜庆，广东省建科建筑设计院有限公司城设一所所长，注册城乡规划师，高级工程师，510000

冶国枢，建同设计有限公司，城乡规划助理工程师，注册城乡规划师，510000

基金：

广东省哲学社学科学“十三五”规划2020年度项目：基于乡村体育环境优化设计的广东乡村振兴路径研究（GD20XYS12）；