对西双版纳风景名胜区规划管理工作的几点认识

对西双版纳风景名胜区规划管理工作的几点认识

李建幸

云南省西双版纳傣族自治州风景名胜区管理所 

云南西双版纳  666100

摘要：风景名胜区规划是风景名胜区的法律文本，是保护、建设和管理工作的重要依据，资源保护是风景名胜区事业发展的核心内容。风景名胜区规划是风景名胜区管理的基本依据，具有法定效力，是保护风景名胜资源、利用风景名胜资源、管理风景名胜区的法律依据和手段。保护好具有自然科学、生态学、以傣族为主体的各少数民族文化价值的风景名胜资源，并使之世代相传，永续利用，是我们的历史责任。加强对西双版纳风景名胜区保护管理工作，要在《风景名胜区》《云南省风景名胜区条例》等法律法规的指导下，编制总体规划来作为风景名胜区管理机构开展保护、管理风景名胜区工作的基本手段，是保护西双版纳风景区自然与文化景观资源的重要武器。保护、管理好了西双版纳风景名胜资源，就是保护好了区域经济发展的基础和来源，是促进西双版纳旅游经济发展的功在当代、利在千秋的大业。

关键词：西双版纳风景名胜区；规划；管理；风景资源                                                       

一、科学编制规划

西双版纳风景名胜区是1982年国务院公布的全国第一批44个国家重点风景名胜区之一。1989年6月，《西双版纳风景名胜区总体规划》经国务院批准实施，经过20多年的广泛实践和探索，西双版纳风景名胜区的保护、建设、管理得到了一定的提高。2011年10月17日，《西双版纳风景名胜区总体规划（修编》(2011-2025）经国务院同意实施，是指导风景名胜区保护、利用和管理的重要依据。近几年来，随着《西双版纳风景名胜区曼听公园景点详细规划》《孔明山景区详细规划》《勐海县勐景莱景区详细规划》《西双版纳风景名胜区勐腊景区详细规划》等数个景区、景点详细规划的完成，西双版纳风景名胜区的规划得到了前所未有的发展，风景名胜区内的建设有了强有力的依据，为西双版纳旅游业的发展提供了良好的基础来源。         

1.及时编制各景区、景点的详细规划

西双版纳风景名胜区是国家级风景名胜区，是以热带雨林生态系统、生物多样性为主要特征，结合西双版纳以傣族为主的众多少数民族文化，主要功能包括生态旅游、文化旅游、观光旅游和科普科考。《西双版纳风景名胜区总体规划》（修编）（2011-2025）通过国家审批后，先后编制了勐仑、安麻山、孔明山、曼听等8个景区景点的详细规划并通过国家层面的审批。完成的风景名胜区面积为334.57平方公里，占西双版纳风景名胜区面积1147.9平方公里的29.1%；还有5个景区、17个外围景点813.33平方公里未编制详细规划，还需要加大详细规划的编制力度，力争实现各景区、外围景点详细规划的全覆盖；应该按国家相关编制风景名胜区详细规划的标准和规范，确定规划区土地利用性质、保护和控制要求、环境与景观要求、开发利用强度以及基础设施、旅游设施、文化设施等建设项目的选址、布局和规模，并明确建设用地范围和规划设计条件，为建设项目作好指导。

2.制定规划实施方案

     坚持把风景名胜区规划作为风景名胜区保护、建设、管理和发展的重要依据和手段，加强与属地政府、相关单位、社区居民的沟通与协调，建立制定切实有效可行的管理机制，对经批准的总体规划、详细规划加以细化，建立规划实施定期评估制度，制定实施方案，防止重规划、轻实施的现象，维护风景名胜区规划的权威性、规范性和科学性。

风景名胜区规划管理的任务是根据可持续发展的原则，正确处理资源保护与开发利用的关系，采取行之有效的规划措施，对风景名胜区内各类建设活动依法实施规划管理，严格保护和合理利用风景名胜资源，促进我国经济社会又好又快地健康发展。

二、强化风景名胜资源保护

风景名胜资源的真实性和完整性，自然与文化景观的整体性和综合性，法规的严肃性和权威性，管理的科学性和可行性。对西双版纳风景名胜区依法进行管理、建设，是《风景名胜区条例》中“国家对风景名胜区实行科学规划、统一管理、严格保护、永续利用的原则”的根本，旨在最大程度有效保护良好的生态环境、生物多样性和多姿多彩的民族文化，从而为永续利用风景名胜资源，服务当代、造福子孙后代，提供重要的资源保障。这也是风景名胜区保护工作的出发点和归宿点，集中体现了各项保护工作和保护措施的绩效。

1.保护生物多样性风景名胜资源

风景名胜资源是国家珍贵的、不可再生的自然和文化遗产，也是风景名胜区得以可持续发展的战略资源。

西双版纳风景名胜区景观资源较多，有特级资源7个、一级资源43个、二级资源60个、三级资源19个、四级资源5个，因此，应对风景名胜区内的景观资源按国家级风景名胜区的标准进行评判，科学确定景观资源的重要性级别。对景观资源进行科学有效的保护，在保护的前提下进行风景名胜区的发展建设，只有这样，才能更好地维护风景名胜区的可持续发展战略。加强对景观资源的保护，坚持可持续发展战略

，就是保护西双版纳风景名胜区的生物多样性及其价值，保证其生态系统的独特性和完整性，对景区内生态破坏的地区应尽最大可能恢复到自然状态。西双版纳是我国植物、动物的乐园，有“植物王国”、“动物王国”之美誉，；保存天然之作，减少人为破坏。西双版纳风景名胜资源作为旅游资源的聚集地和展示地，在旅游经济中的地位显而易见、不可动摇，为旅游业的发展的作用难以忽视。

2.保护少数民族文化资源

保护由西双版纳各民族长期历史形成的历史、文字、语言、宗教、节日、音乐、歌舞、文化传说、民间手工艺等组成的民族风情、民族文化资源的记录、传承、展现这些非物质文化遗产资源。风景名胜区内的建筑要与景观相协调，不得破坏景观、污染环境、妨碍游览，充分体现出民族建筑特色。

以民族建筑特色为例。西双版纳风景名胜区有众多能够体现少数民族、地域特色的民居建筑，是风景名胜区人文景观资源的重要组成部分，是西双版纳少数民族文化的集中表现。西双版纳热带、亚热带地区的“干栏式”建筑是各民族在长期的生产生活中逐渐形成的特有建筑风格，具有浓郁的民族及地方特色，是民族传统文化的反映，彰显出民族传统建筑的魅力，吸引广大的游客驻足观赏、体验。在这个方面，西双版纳州还从法制建设方面加强对民族传统文化的保护，出台了《云南省西双版纳傣族自治州民族传统建筑保护条例》（2008年5月29日，云南省人大批准施行）《云南省西双版纳傣族自治州民族传统建筑保护条例实施办法》（2009年11月1 日施行），依法保护具有重要历史文化价值、美学价值的宗教建筑、特色村落及村落布局结构、建筑特色。2007年3月，景洪市还开展了以原景洪北路临街两道建筑的民族特色化改造工程，对原有建筑进一步进行建筑外观、材料、建筑色彩、门牌尺寸等为主要内容的实践，大大提升了城市街道民族特色化面貌，在实践中对城市取得了宝贵的经验。

三、健全管理机构

风景名胜区的机构构建，情况比较复杂，在全国范围内而言，也是多地多次进行过多次讨论，各地结合自身情况开展了各式各样的探索和尝试。风景区管理体制进行探讨和尝试,都是为促进区域风景名胜区的管理水平和当地社会、经济可持续发展提供参考和借鉴。例如：贵州省红枫湖风景区的管理体制，1989年10月省政府办公厅发文《省长办公会议纪要》（〔89〕黔府省议104号）明确了“红枫湖管理处为县处级单位，隶属少建设厅，赋予规划建设、旅游经营管理、综合协调、公安保卫、景区 环境保护等行政管理职能……。”省政府1990年5月16日又批准了《红枫湖风景区管理办法》，以地方性政府规章的法律文件形式再次加以确定；该《办法》第四条中明确规定：“红枫湖风景名胜区管理处是省人民政府设立在风景名胜区行使规划、建设、保护、旅游、开发、公安保卫等行政职能的管理机构，全面负责风景区内规划管理工作，隶属省建设厅。”可以说是省政府十分重视，抓的很及时、很到位。又如，山东泰山风景区及管委会简介：泰安市委、市政府高度重视泰山的保护管理发展事业，2019年以来，全力推行“管委会+公司”改革，将景区机关15个局室重组为8个部和纪工委监工委；重新组建泰山旅游集团，履行开发、经营等职能；组建市政府直属机构景区社会事务服务中心，统一管理所属乡镇村居的经济社会事务；双重管理公安、税务、市场监管、自然资源和规划、司法、生态环境等派驻部门。实施相对集中许可权改革，组建景区行政审批服务部，集中行使市、县级审批服务事项700余项。

建立起符合本地风景名胜区的政府管理体制，是处理好风景名胜区“严格保护”与“合理开发”关系的重要组成部分。风景名胜资源的严格保护和开发利用，直接关系到风景名胜区能否实现经济、社会和环境“三个效益”同步增长。建立风景名胜区的政府管理体制，不仅能够实现行政区划管理和规划建设管理统一，而且可以建立起适应市场经济发展，集资源保护、统一管理、合理开发和永续利用为一体的风景名胜区经济运行机制。只有建立起政府管理体制，实现景区的统一管理，才能通过对资源的严格保护，获得合理开发的空间，再经过对资源的合理开发，形成以资源保护为核心的永续利用，实现资源保护为核心的永续利用，实现资源保护工作最佳的经济、社会和环境效益。因此，能否建立起“统一管理、依法行政”的政府管理体制，成为资源保护工作的关键。

四、加强交流，不断学习，提高管理水平

随着全域旅游、全国各地都在打造各自的景区特色开展旅游业，旅游业的迅猛发展，全国旅游精品化进程飞速成长，旅游产业的竞争空前激烈和白热化；风景名胜区作为一种典型的旅游地,作为旅游业发展的重要依托,也面临着同样问题。老牌景区不断焕发出青春与活力，新兴景区竞相冒出，使得我们需要强力提升风景名胜。全社会办旅游、联手打造旅游品牌已是在势所趋，客源市场的相互争夺日益激烈。这就迫使我们在目前的情况下，要不断理论学习，借鉴各地先进经验，努力提高我们的管理水平。

鉴于西双版纳风景名胜区现阶段存在

规划与建设、管理一定的情况，规划的当务之急是加快新一轮的西双版纳风景名胜区规划修编，科学规划，加强规划实施管理，科学进行各类建设活动，严禁违法建设，坚决遏制急功近利式过度开发和商业化，避免造成风景名胜资源的破坏。要更加注重西双版纳风景名胜区的保护、发展的长远利益和实际情况，更加注重保护好西双版纳的生态、植被和自然风貌，要更加注重挖掘西双版纳的文化内涵与展示。

结束语：我国风景名胜区是一个庞杂的系统，西双版纳风景名胜区规划、建设和管理中的情况复杂，而且很多问题单纯依靠风景名胜区规划是无法解决的，需要多领域、多部门共同协调解决。从规划角度而言，规划内容和方法的不完善也是一个重要的直接或间接原因。完善规划内容和方法的核心问题是对风景名胜区概念有一个准确的把握、对风景名胜资源价值有一个正确的认识，并相应地建立科学的资源评价体系，同时还应加强政策措施体系规划，使规划实施得到保障。相信随着社会的发展，西双版纳风景名胜区工作必将被越来越多的部门和公众所认知、关心和参与。

参考文献：

1.《风景名胜区规划规范》（GB50298-1999）

2.《风景名胜区详细规划标准》（GB/T 51294-2018）

3.《国家级风景名胜区规划编制审批办法》

4.《西双版纳风景名胜区总体规划（修编》(2011-2025

5.《西双版纳民族传统建筑保护》（西双版纳傣族自治州人民政府编2010年6月）

6.《西双版纳览胜》（西双版纳风景名胜区规划建设委员会编，主编：征鹏1989年3月，四川辞书出版社）

7.西双版纳傣族自治州民族事务委员会编.《傣族文学简史》.云南.云南民族出版社.1988年5月.

岩温扁 杨胜能等编著.《贝叶文化》.四川：四川民族出版社.2001年3月.

8.陈明松.关于“红枫湖风景名胜区管理体制问题”给贵州省石秀诗省长的建议.《中国风景名胜》，2004（8）.

9.http://tsgw.taian.gov.cn/art/2021/4/17/art_63728_10284974.html.泰山风景区及管委会简介

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