关于存量地区的土地利益统筹机制思考——以松山湖科学城为例

关于存量地区的土地利益统筹机制思考——以松山湖科学城为例

苏海宇

东莞市城建规划设计院，广东东莞，523000

摘要：松山湖科学城是大湾区综合性国家科学中心先行启动区，承载国家科技创新战略实施的重要平台。然而从现状来看，科学城土地权属复杂、利益矛盾突出，土地统筹开发难度大。过去传统的政府征地和三旧改造模式均难达预期，亟需针对实际问题探索一套土地统筹与二次开发的实施路径，保障规划蓝图有序实施。本文在深入解剖现状核心矛盾的基础上，探索性地提出了“整村统筹”模式的科学城实践与思考，并从规划管理体系构建、利益平衡共享机制、实施路径保障等方面总结出科学城的整村统筹工作范式，为存量地区破解土地二次开发的困局提供了新的思路。

关键词：整村统筹，利益共享，存量土地二次开发

1 研究背景

2020年，依托大科学装置散裂中子源建设的松山湖科学城获得国家批复，纳入了大湾区综合性国家科学中心先行启动区，作为全国第4座综合性国家科学中心的主体部分。从“科技产业园”到“国家科学城”的升格，标志东莞松山湖正式肩负国家战略，成为国家参与全球竞争与合作的重要力量。为加快科学城的战略描绘，支撑重大设施平台等创新资源的落位，东莞市政府完成了《松山湖科学城空间总体规划纲要（2020-2035年）》的编制，空间格局蓝图基本确定，下来将迈入规划实施的关键阶段。随着松山湖材料实验室、香港城市大学（东莞）的建设，周边就近居住、商务接待、休闲交流等配套需求日益迫切，要求采取超常规的改革创新思维的方式，加强政府土地统筹力度，全力推进科学城建设。

但与热火朝天的开发局面相比，当前科学城的土地开发与项目实施推进存在明显制约，难点主要有三：一是统筹范围上，松山湖科学城总面积90.52平方公里，横跨了松山湖园区、大朗镇、大岭山镇、黄江镇“一园三镇”，需协调的行政主体较多；二是开发现状上，该区域属于增存混杂的半城市化地区，存量已建用地占比达到70%，可统筹利用的增量空间极为有限；三是土地性质上，科学城范围内80%用地掌握在各村集体手上，资源调配权与话语权不在政府，统筹土地涉及大规模的征地谈判。在宏大的战略愿景下，原权利人征地拆赔预期高涨，过去增量时期的政府直接征收模式在存量为主的地区已难以推进，而市场型的“逐利式”城市更新路径又难达实现科学城的发展预期。亟需针对科学城的特征与问题探索出一套土地统筹与利益共享的实施路径，全力推进松山湖科学城规划建设工作。

2 科学城的矛盾剖析

2.1科学城的目标：连片土地统筹与规划实施

松山湖园区管委会是松山湖科学城的行政统筹主体，而现状科学城大部分土地为集体用地或已出让的国有用地，土地使用权大部分以不同方式流向私人，土地权属复杂。为推动科学城规划功能的实施，打造全链条、全要素科学创新生态系统，园区政府当务之急是按照“统征统管”方式从大朗镇各村实施连片建设用地整体征收，土地征收后移交松山湖实施管理。近期计划实施整体征收用地规模近万亩，用以保障大科学装置、大平台、大学、高科技企业群落以及支撑科学发展需要的配套有序落位，并围绕中国散裂中子源合理布局，形成科学功能集聚的核心承载区。

2.2村集体的诉求：土地权益保障与可持续收益

土地征收与市场化城市更新政策并行下，两者赔偿标准存在的极大价差比对，如东莞宅基地房屋征收补偿包干结算标准为3000元/平方米，活跃的更新市场中拆基地赔偿价已达到3万元/平方米，极大地提升了村民对原物业价值的预期认识。另一方面，由于近年莞深地区的土地价值不断上涨，加上本地村民长期以来较强的土地情结，普遍认为单一的货币补偿已难以反映土地的实际价值，更无法保障集体资产增值与可持续收益，坚持要将留用地和物业等实物返还作为征地返还的主要形式。其中，科学城内早期征地未解决落实的68.8历史欠账留用地指标，更是进一步成为政村开展征地谈判的前置障碍。

2.3相互制约的土地发展权

从政府与原权利人的诉求表征上看，松山湖科学城各方矛盾的焦点在于土地发展权，尤其是对于能为权利主体带来持续收益的产业用地开发权益的分配上缺乏一套互有共识的利益共享平衡机制。可以总结为两个制约式负循环：

（1）村集体是主要的土地所有权人，大面积的土地征收挤占了集体自有的发展空间。更为关键的是土地资源紧约下，政府从控制城市综合运营成本角度，为避免“过度补偿”增加后续征拆工作的难度和成本，对于10%留用地指标实行实地返还尤为审慎。由于土地征收偿还条件无法充分体现土地的预期增值，村集体利益共享不充分，对土地征收接受度低，导致政府土地统筹难度大、进度慢。

（2）政府掌握了土地开发的行政准入权与规划审批权，为提前固化现状的土地利益格局，保障土地征收工作的有序开展，通过行政命令的方式限制了村集体及各类主体的开发建设项目申报，其中诉求最强烈、获利空间最大、矛盾冲突最突出的是城市更新类项目，依次是“工改居”、旧村改造和“工改工”。原权利人的土地发展权受控，村集体无法获取土地红利，村民的住房生活条件无法改善，进一步加大了对政府征地工作的抵抗情绪，对科学城空间统筹形成第二层制约。

综上，松山湖科学城出现政府征地越来越难、集体经济越来越差的痛点在于政府和原权利人“权与利”之间陷入了相互制约的矛盾负循环。解开科学城的发展之结土地利益共享是必然之路，核心在于构建一个互有共识的利益联动机制，为各项利益落地提供清晰的准入条件和实现路径，达成政府、村集体及相关权益人多方利益平衡。

3 土地利益统筹模式

3.1东莞过去的利益统筹方式

东莞城市化发展的历程中，一直以来具有土地统筹开发的传统。例如早在20世纪80年代“三来一补”乡镇工业大发展时期，土地这一困扰发展的问题开始出现，当时长安镇政府提出村民交人均5分地归镇统筹，由镇政府统筹建设厂房和各类基础设施，一举征收了1.5万多亩土地。这一决定奠定了城镇发展基底，让长安镇受益至今。这是东莞农业社会工业化转型过程中的土地利益统筹的原型。

2000年后，东莞市提前谋划城市发展模式转型和创新，政府启动了近100平方公里的土地征收，预控了松山湖与生态园连片未开发农用地，成为具有重大历史意义的土地统筹行动。然而，传统的土地征收以货币补偿为主，且东莞一直以来不实行实物留用地政策，随着城市化与市场化深入推进、土地资源日益短缺与土地价值不断攀升，城市化初期的单一货币手段的土地统筹方式难以充分体现土地的增值利益，村民集体接受度越来越低，现阶段已难以适用。

2009年广东省三旧改造政策实施以来，东莞实行高度市场化的三旧改造模式，并通过多轮的政策建立了“移交贡献与开发容积奖励”的土地二次开发利益分配的基本逻辑。然而，政策实施十年以来，由于改造单元统筹尺度有限，移交贡献以服务项目自身所需的公共设施配套或规模有限且分散的经营性物业为主，政府获得可发展的规模连片空间资源较少。同时，市场机制下村民的利益预期不断高涨，为平衡成本导致项目容积率诉求不断推高。因此，三旧改造政策的土地价值分配中，实际上将城市发展获得的土地价值大部分让渡给开发商与村民，对于政府而言投入巨大却收益甚少。过去未能很好地利用三旧改造政策很好地实现利益共享，不具备可持续性。

3.2深圳土地利益统筹的启示

2011年起，为破解传统土地整备的困局，深圳以坪山为试点探索土地整备利益统筹的模式，建立了土地整备与城市更新双线并行的存量土地二次开发的机制。深圳市政府通过立法，明确允许利益统筹项目的“留用土地”入市交易，通过合作开发或作价入股等方式引入留用土地的开发主体，缴交地价后进行市场商品性质开发。通过“留用土地”建立了土地整备政策的利益共享核心抓手。

然而，一方面由于深圳农地国有化改革存在其特殊性，同时因立法权限制“留用土地”的开发机制无法直接照搬；另一方面由于土地整备和城市更新之间存在的获利差距大，双线并行情况下市场主体往往倾向于城市更新，实际上土地整备项目推进有较大难度。即便如此，深圳利益统筹以“土地”作为利益共享的路径与抓手，可以为东莞探索土地统筹新模式提供了思路。

4科学城利益统筹思路

村是土地资源掌控的基本权属主体，应以村为单位统筹平衡利益关系。建立“整村统筹“的基本工作范式，综合运用土地、规划、资金等多种政策手段，一揽子解决问题。重点统筹谋划整村规划功能布局与开发权益分配，合理安排各项开发保护行为的开展时序和实施责任，实现政府与村集体等多方利益共赢，保障科学城公共利益和产业发展空间实现，并促进原农村社区城市化转型与价值提升。

发挥政府统筹的主导作用。加强宏观中观微观层面规划的政府主导，强化顶层设计的宏观谋划。建立整村统筹规划的管理机制发挥整村统筹规划对各类项目实施的统领作用，通过规划传导与管控机制，形成政府统筹引导、市场有序实施的开发共识，充分发挥有为政府和有效市场的协同作用，保证各项规划功能和公共利益的实现。

整体谋划促进整体品质提升。整体提升科学城的城市空间品质与生活就业环境，保障城市基础设施与公共设施等公共利益，通过“三旧”改造或土地整备等方式落实一批高品质的科学与人才配套设施。

保障土地开发权益共享共赢。充分开展现状权益调查，建立利益统筹共享机制，统一科学城发展的公共利益和原权利主体的发展利益，形成可持续的利益平衡良性循环，实现科学城发展共建共享、共谋共赢、共同富裕。

5整村统筹规划与政策机制

5.1建立整村统筹规划管理体系

在国土空间法定规划体系中增加一个非法定但有约束力的中观层面规划——整村统筹规划，作为承接上层规划战略意图，引导下层规划实施的抓手，形成“科学城国土空间总体规划—整村统筹规划—详细规划（三旧改造）”的规划管理体系。整村统筹规划将作为 “三旧”改造、农房报建及其他改扩建项目的准入依据，是控规编制或调整的依据之一。

坚持政府主导原则，整村统筹规划由政府主导组织开展，以国土空间总体规划、专项规划及其他相关规划为依据进行编制，主要任务有：一是现状调查，调查片区土地利用现状、权属信息、历史文化与生态要素、历史事项与意愿诉求；二是划定分区，统筹划分“留改拆增”分区，确定整村土地统筹的资源底盘与开发管理格局；三是规划统筹，确定改造目标和重点，整体规划片区功能布局、设施配置和空间设计；四是利益统筹，依据利益共享机制统筹确定整村土地开发利益平衡方案；五是实施统筹，校核规划可行性与实施可行性，合理安排各项目实施时序和实施责任。

5.2探索各方利益平衡共享机制

建立土地开发联动机制。城市化不断深入推进，土地价值不断上涨，从长远来看，土地开发带来的持续性增值效益远远高于货币和物业补偿，土地问题也是村民集体越来越关注的焦点问题。对此，探索建立土地联动开发为核心的利益统筹机制，整村范围要求移交政府收储存量用地面积与城市更新项目可申报准入面积按照一定比例联动，即将存量土地三旧改造准入开发权和移交政府统筹土地责任进行捆绑。移交政府收储的增量产业用地，按照实际征收集体未征转农用地（不含规划主干道）面积计算留用地指标返还权益。通过土地的开发权益共享联动，实现政府与村集体利益共赢。

探索留用地指标置换使用。在资源日益紧缺的趋势下，为集约节约用地，征地返还集体的留用地指标优先采取货币或置换物业方式落实，除历史欠账指标外原则上不再实行实物留地。鼓励留用地按照等价原则置换为物业，各属地政府应统筹安排一个或多个留用地集中安置区，由政府统筹规划、收储和开发，引导各村征地留用地指标集中落地。以村为单位，探索允许将部分或全部留用地指标置换为工改工的城市更新准入面积，纳入土地开发联动统筹核算并实施改造。

明确财政资金责任机制。由于科学城涉及的主体多、行政层级多，建议按照“谁受益谁投入”原则，明确科学城开发过程中基础设施资金投入的主体责任。核心区范围的各等级道路与市政基础设施，重要联系干道原则上由松山湖管委会统筹实施；核心区外的主次干道由属地镇政府统筹实施；需要通过城市更新项目捆绑拆除建设的道路，重要干道原则上由更新改造主体拆除移交用地后由属地镇政府统筹实施，内部次支路由更新改造主体捆绑同步实施。

推动村集体土地开发收益再投入。涉及集体土地转国有的居商类项目，集体经济组织需将改造总收益中不少于三分之一的资金，投入旧村整治活化、村公共基础设施建设或“工改工”固定资产投资，实现集体收益良性循环。

5.3提供各类项目的实施路径

优先切实解决历史遗留问题。历史遗留问题是村集体的核心诉求之一，因此必然是整村统筹各项工作的基础，需要优先一事一议、有效解决。按照实事求是、尊重历史的原则，切实考虑村集体的发展诉求，全力协调解决历史遗留问题。摸清科学城各村历史问题具体情况，建立历史遗留问题处置台账。明确各部门和镇街的权责清单，加强政府与村集体的协调沟通，形成工作合力，创新政策手段，结合整村统筹规划方案提出各村留用地欠账、历史未完善手续的集体土地等问题的解决路径。

明确实施节奏确定近期实施重点。以整村统筹规划方案为依据，在符合规划实施时序安排，满足项目实施的联动责任的前提下，优先支持一批有利于助推科学城土地统筹，有利于改善片区功能、配套与形象，有利于促进产业链创新链深度融合的优质项目纳入首期项目启动实施。高质量、高效率推动一批项目落地见效，有序启动科学城建设，促进集体经济发展。

梳理明确土地规划问题解决路径。建立园镇村联动推进机制，提升行政审批效率、积极争取并加强规模指标倾斜、优化规划编制调整，包括支持“三旧”改造单元规划申报、工业提容调规与报建、公服与基础设施工程建设等等。

6 总结与展望

整村统筹规划是一个多方利益协调的工作平台，除了传统的城市规划技术性工作外，更重要的是通过利益统筹和实施统筹，运用多种手段明确并提供实施路径，一揽子解决多方利益主体之间的矛盾负循环，形成开发共识，具有重要意义，可总结为以下几点：

一是凝结发展共识。以整村统筹工作为平台，探索政府、市场、集体各方利益平衡的政策措施，建立土地开发增值利益共享的制度共识，形成符合科学城各村情况和特点的土地二次开发的统筹实施制度与模式。破解政府土地统筹开发与村民集体发展的现实难题，调动村民集体自主决策、共谋科学城发展的积极性。

二是提升片区规划。以行政村为规划范围统筹编制片区规划方案，传导落实总体规划并深化空间功能的具体布局，结合科学城实际需求合理配置公共服务与基础设施，提出片区城市设计与空间风貌要求，有利于指导科学城总体战略蓝图逐步转向落地实施。

三是明确实施路径。通过统筹规划合理安排村域范围各类开发建设行为的实施时序、实施责任与开发模式，有预期性地把控项片区的土地开发节奏。梳理各类市场主导开发建设项目的申报准入要求，提供土地规划等冲突问题的解决路径与实施保障，释放出科学城全面谋划、有序实施的积极信号，提升市场预期与信心。

笔者通过整村统筹相关试点工作发现，不同地区不同村均存在不同的特定问题，难以总结一套普适的通则，因此整村统筹更多是一种工作方法，从整村问题调查到探索规划和利益统筹方案，再到统筹确定实施路径的工作范式，值得在研究与实际操作中不断探索和总结。

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