.精明收缩：生态保护红线语境下的村庄规划应对——以清远市清新区坑口村为例

.精明收缩：生态保护红线语境下的村庄规划应对——以清远市清新区坑口村为例

杜庆 王孟林 张益昭

广东省建科建筑设计院有限公司

摘要：在新时期国土空间规划背景下，随着“三区三线”划定的不断深入推进，生态保护红线的管控不断加强，如何协调乡村振兴发展与生态环境保护之间的关系，践行“绿水青山就是金山银山”的发展策略，是乡村未来发展的重点。本文以生态保护红线覆盖下的典型村庄——清远市清新区坑口村为例，以国土空间规划背景下村庄规划编制为抓手，以精明收缩与生态保护耦合为核心规划理念，从乡村生态保护、村民宅基地建设、乡村振兴产业发展、公服市政设施建设等方面，对乡村振兴与生态保护之间的协调实操进行阐述，为广大城乡规划设计人员提供相关经验与方法。

关键词：精明收缩；生态保护；乡村振兴；村庄规划编制

1 研究背景

1.1 “生态保护红线”的政策历程

在生态保护红线正式被纳入国土空间规划三区三线前，针对生态保护问题，我国先后开展了重点生态功能区、自然保护地划定的区域管控实践[1]。生态保护红线，指在陆地和海洋生态空间具有特殊重要生态功能、必须强制性严格保护的区域[2]。2019年，中共中央办公厅 国务院办公厅发布《关于在国土空间规划中统筹划定落实三条控制线的指导意见》，生态保护红线被正式纳入国土空间规划体系中，开展三条控制线的统筹划定、协调解决冲突问题成为各级国土及自然资源部门重点工作。

在国土空间规划全域管控背景下，生态空间与生态保护红线的重要性被置于前所未有的高度。在我国城乡发展过程中，地方政府“保城抑乡”式的建设用地规模分配以及城镇化大视角下村庄人口的负增长趋势，使得乡村地区建设空间进一步收缩，生态空间的比重不断上升，广大乡村地区生态空间的功能与价值逐渐凸显出来。落实生态保护红线管控要求，强化生态空间用途管制，保障国家生态安全，成为村庄规划编制面临的重要议题。

1.2 生态保护红线语境下的村庄规划

村庄规划处于国土空间规划五级三类体系中的最末端，是乡村地区详细规划层面“多规合一”的法定规划。作为国土空间规划体系的重要一环，村庄规划需密切衔接上位空间规划“三区三线”，落实空间用途管制要求。其中，生态保护红线作为生态空间最重要、最核心部分，是国家生态安全的底线和生命线，是乡村地区规划与未来发展建设不可逾越的控制线。

依据《生态保护红线管理办法（征求意见稿）》，在生态保护红线划定实施后，对生态保护红线内地区实行差异化管控。其一，位于生态保护红线内，属自然保护地核心保护区的地区，原则上禁止人为活动；其二，位于生态保护红线内，属自然保护地核心保护区外的地区，限制人为活动，仅允许对生态功能不造成破坏的有限人为活动[2]（即生态保护红线管控“正面清单”）。在生态保护红线管制下的实用性村庄规划编制，其关注重点由注重建设空间管控转变为建设与非建设空间统筹兼顾的全域全要素管控。具体体现在，村庄规划不仅应引导村庄居民点、交通、市政及公服设施、产业及点状开发项目等建设用地布局，同时应落实生态保护红线这一国土空间管控强制性指标及管控要求，在保障生态红线规模和质量稳定的基础上，突出生态修复和环境治理工作，提升与生产生活空间相关的生态空间品质。

2 精明收缩理念下的村庄规划编制思路

2.1 精明收缩理念与生态保护的耦合

“精明收缩”起源于德国，是西方国家为解决欠发达地区的城市问题而提出的一种规划管理理念。2002年，美国学者波珀夫妇首次提出“精明收缩”理论，并将其内涵概括为 “Planning for less—Fewer people，fewer buildings，fewer land uses”[3]即“减量规划——更少的人、更少的建筑、更少的土地利用”[4]。随后，帕拉格斯特在大量城市收缩实证研究的基础上提出“收缩意味着更有效率、更生态和更可持续，甚至用更少的人，精明收缩的过程在实现其挑战中完成[5-6]”，这一理念与当下处于收缩式发展困境、需解决经济开发与生态保护矛盾的乡村地区而言可谓不谋而合。尽管精明收缩理念是西方城市规划实践下的产物，但与我国乡村面临着同样的问题内核，即如何通过规划手段，优化收缩式发展地区的建设与非建设空间布局、提升公服质量、保障政府运营管理效率[6]。精明收缩的目的，旨在通过减量规划、空间优化、资源重组等理念与路径，落实空间管控强制约束，实现三生空间动态平衡与协同发展[7]。

精明收缩与生态保护耦合示意图（来源：作者自绘）

2.2 结构与抓手

“精明收缩”理念下的村庄规划编制，应以减量增质、生态保护与可持续发展为主要目标，在坚持生态保护红线严管控、建设用地减量的原则下，以土地资源梳理整备、生态保护与修复、公共服务设施提升、产业发展规划指引等为工作重点，规定村庄整治、建设及管控指引。

精明收缩类村庄规划编制要点示意（来源：作者自绘）

3 坑口村村庄规划

3.1 村庄概况

坑口村，清远市清新区笔架山林场下辖行政村，距清远市中心城区直线距离约7km。坑口村下设8个村民小组，共241户1116人，原属广东省省定贫困村，也是清远的革命老区村。村域总面积1203.25 hm

2，地形地貌主要以山地为主，全村林多地少，。

近年来，坑口村通过改善对外交通，提升基础服务设施，整治生态环境等措施，村容村貌焕然一新，村庄产业积极发展。2019年更是被农业农村部认定为全国“一村一品”示范村镇。

3.2 坑口村村庄规划核心问题与编制重点

3.2.1 人减地反增的低效土地利用

根据调查，坑口村在2007年村庄建设用地仅11.01 公顷，人口1302人，人均建设用地84.6 平方米/人；而根据“三调”情况，该村村庄建设用地16.83公顷，上升幅度153%；人口1116人，下降幅度14%；人均建设用地150.8 平方米/人，上升幅度178%，且该数据远超该村上轮规划中对村庄2020年建设规模的预期。总体来看，该村呈现“地增人反减”的村庄发展态势。

实地考察可以发现，各村小组内存在较多废弃房屋建筑，该部分房屋仍占用建设用地规模，土地建设空间呈低效利用状态。通过对现状房屋的摸查和整理，坑口村各村小组存在废弃房屋35栋，空地0.81公顷，低效用地共1.63公顷。

隐匿在树林中的荒废宅基地（来源：坑口村调研现场航拍）

3.2.2 生态保护红线下的村庄严管控要求

从生态基底来看，坑口村深处山区内部、植被覆盖率高、具有潜在的地质灾害影响，极易受人为的不当开发活动影响而产生负面生态效应，属生态敏感区。在最新一轮三线划定成果中，坑口村近45%左右的村域面积为生态保护红线所覆盖，村庄发展空间受严格管控。根据国家、省市有关部门对于生态保护红线的管控要求，生态保护红线内禁止城镇化和工业化活动，严禁不符合主体功能定位的各类开发活动。在规划中应充分落实生态保护红线的相关管控要求，对明令禁止的活动采取零容忍，引导和控制村庄各类生产生活活动。同时，在规划中应突出生态监测、生态修复、环境治理、灾害防控等防控与治理措施，以进一步落实生态保护要求[7]。

3.2.3 产业集约高效发展的路径匮乏

坑口村现状产业中一二三产均有，其中一产以种植业为主，主要经济作物有毛竹、茶叶，种植面积分别为1000亩及2500亩；二产以农产品加工业为主，现有茶厂两间、酒坊两间、水厂一间，年产矿泉水10万桶、茶叶2000斤、酒水15吨，已形成笔架茶、竹筒酒等地方特色农产品；三产以旅游业为主，近年来，得益于优良的生态环境基底，乡村旅游业取得了良好发展，现有农庄25间，民宿15间，年接待游客8万余人。

目前坑口村三产发展势头正旺，村民对产业发展空间需求大。在减量规划的政策背景下，村庄发展空间被进一步压缩，建设用地供需矛盾进一步激化。同时，作为生态敏感区的村庄，应严格落实生态保护红线对产业发展空间的管控要求。在此背景下，面临着两大挑战：一是如何在不突破现有建设用地规模的基础上，调活建设用地流量，满足村庄产业发展建设需求，优化村庄产业用地布局，以进一步统筹好三生空间协调发展关系；二是如何通过村庄规划引导，实现村民由“有地斯有财”的传统发展理念转变为“绿水青山就是金山银山”的可持续发展理念。

3.2.4 公服配套及市政基础设施的建设滞后

坑口村位于笔架山林场山区之中、较为偏远，现状仅依靠一条乡道实现对外交通联系。受村庄现状条件制约，交通、市政基础设施建设仍存在突出短板，教育、医疗、养老等公服设施建设滞后、总量不足、布局不当，难以满足就医、就学等基本的民生需求。因现状居民点布局较为分散，难以集聚用地并完善市政及公服配套设施，导致村庄人居环境整体水平不高。

3.3 “一减三增”式村庄精明收缩实践

3.3.1 规模减量——土地整理存量

通过对坑口村现行土地利用总体规划分析，至现行规划期末，坑口村共有建设用地规模约14.48公顷，其中城乡建设用地规模12.98公顷，村庄建设用地规模12.31公顷。通过对村庄现状房屋的实地调研，结合第三次全国国土调查情况分析，在严格落实“一户一宅”的基础上，共划定现状宅基地面积5.89公顷。通过整理清退违法违章建筑、低效闲置农村建设用地、零散工业用地、倒塌破旧宅基地等，共整理出低效利用土地2.66公顷。

设立严管机制，对生态保护红线内的建设用地进行严格整理，仅保留已有建设且高效使用，对环境无影响的土地规模，对低效用地、倒塌破旧房屋等用地进行复垦。结余的建设用地规模全部移至生态保护红线外，统筹集中布局。

前期共收集到“一户一宅”所需宅基地建设用地规模5.89公顷，其中生态保护红线外自然村3.50公顷，可在现有村落旁落实，剩余2.39公顷需在生态保护红线内集中布置；生态保护红线内共挖潜低效用地0.97公顷，其中宅基地功能置换用地0.61公顷，结余0.36公顷可作为生态保护红线外统筹用地。

坑口村建设用地流量产出和使用平衡表

坑口村土地整理示意图（来源：作者自绘）

3.3.2 环境增质——生态保护与修复

针对坑口村局部存在的植被破坏、水土流失、山体滑坡、地质灾害等问题，规划严格落实国土空间管制要求，以国土空间治理及生态环境修复为工作抓手，主要采取以下四点举措：一，针对地质灾害区、水土流失易发区等生态敏感地设立多个生态环境动态监测点，以现代技术手段实时监测全村生态环境质量情况，为地质灾害防治、生态环境修复提供技术支撑；二，对处于生态红线内及生态敏感地区的自然村及居民点，开展村庄闲置废弃宅基地摸查、腾退及综合整治工作，优化全村生态空间布局；三，开展村庄林地恢复与保护工程，对因村民农业生产活动造成的林地破坏及易造成水土流失的坡耕地进行实地调查，落实退耕还林与林地恢复工作，并严格控制林业及附属产业活动的用途管制要求；四，落实村域范围内12.79km河道、沟渠两侧水土保持工程，保护村庄生态空间格局。

坑口村土地综合整治与生态修复示意图（来源：作者自绘）

3.3.3 服务增质——宅基地功能置换

规划在减量增质原则的基础上，以补齐设施短板和提升村容村貌为工作目标，对梳理出的村庄低效建设用地进行拆旧复垦。在满足村民基本的宅基地需求的基础上，将复垦腾退出的建设用地指标优先用于保障村庄公服设施、市政基础设施及旅游设施的建设需求，实现宅基地功能的置换与升级。在公服及市政基础设施的配置上，依据坑口各自然村的整体布局、人口规模及设施服务半径，统筹安排村集体活动中心、村图书室、老年人活动室、卫生室等公共服务设施，合理配置供水、污水、垃圾收集、电力电信等基础设施；在旅游设施的配置上，结合坑口村旅游发展需求，在村域范围内共置换出10处宅基地作为乡村旅游驿站，为游客提供休憩补给、信息咨询、文化展示、购物体验场所。

坑口村公服与市政设施布局规划图（来源：作者自绘）

3.3.4 产业增质——建立产业负面清单

产业发展层面，规划重点落实生态保护红线严管控要求，依托坑口村资源禀赋与现状产业发展基础，探索村庄一二三产深度融合发展、产业生态化与生态产业化协调共进的可持续发展路径。坑口村现状已形成一定规模的产业包括笔架茶、竹筒酒、矿泉水生产，这一部分企业规模小、污染少、符合生态环境管控要求，规划以归并、扩建形式对现状企业进行整合提升，推进坑口村特色产品规模化、品牌化。同时，规划通过构建产业准入清单，引导村庄产业发展方向，设置产业准入门槛，确保村域范围内现有及未来一切产业经济活动必须以不破坏生态环境为前提。产业准入清单分鼓励、限制、禁止三类。鼓励类包括旅游业、电商及生态环保类相关产业，重点鼓励和引导生态旅游、精品民宿、森林康养等适宜生态敏感区的新兴业态发展。限制类重点利用村庄存量建设用地，承接部分符合主导功能定位与区域生态环境管控要求、适宜小规模发展的产业项目落位。禁止类以产业准入负面清单制度，严格禁止房地产、高污染高耗能等不符合生态管控要求的产业进入，为坑口村可持续发展建立“保护栏”。

坑口村产业准入清单

注：产业门类代码依据《国民经济行业分类与代码（GB/T 4754-20117）》

4 结语

国土空间规划体系下的村庄规划，是“多规合一”的实用型村庄规划。通过村庄规划的编制，在国土空间规划背景下，贯彻落实国家新时代关于三农工作的系列部署，全面推进乡村振兴战略。规划以生态优先、精明收缩为核心策略，秉持绿水青山就是金山银山的规划理念，重点从土地整理、生态管控、设施建设、产业发展等方面入手，编制合乎村庄发展实际、服务于村庄未来发展建设需求的村庄规划，让位于生态敏感地区的省定贫困村坑口村，能够实现经济发展与生态保护的辩证统一。

参考文献：

[1]侯鹏,高吉喜,陈妍,翟俊,肖如林,张文国,孙晨曦,王永财,侯静.中国生态保护政策发展历程及其演进特征[J].生态学报,2021,41(04):1656-1667.

[2] 中华人民共和国自然资源部.生态保护红线管理办法（试行）（征求意见稿）[Z].2020.

[3]Popper,D.E. & F.J.Popper. 2002.Small can be Beautiful：Coming To Terms With Decline[J]. Planning, 2002,68(7):20-23.

[4] 马妍,柳上晓,郑晓虹,俞清源,林正文,蔡利飞,刘宇琛. 国土空间规划新时期杭州乡村的精明收缩应对——以仙人塘村村庄规划为例[C]. 面向高质量发展的空间治理——2020中国城市规划年会论文集（16乡村规划）.

[5] Pallagst，K. Dsa Ende der Wachstumsmaschine[J]. Berliner Debatte Initial, 2007a,18(1):4-13.

[6] 吴斌,涂静宇. 乡村收缩背景下的乡村振兴路径与空间规划支撑——以南京市溧水区为例[C]. 活力城乡 美好人居——2019中国城市规划年会论文集（18乡村规划）.

[7] 熊耀平,刘星光,岳宏坤,高鸿.“三生空间”视角下生态敏感区村庄规划策略研究——以崇左市大新县上利村为例[J].规划师,2021,37(16):53-57.

作者简介：

杜庆，广东省建科建筑设计院有限公司城设一所所长，注册城乡规划师，高级工程师，510000

王孟林，广东省建科建筑设计院有限公司，城乡规划助理工程师，硕士研究生，510000

张益昭，广东省建科建筑设计院有限公司，城乡规划助理工程师，硕士研究生，510000

基金：

广东省哲学社学科学“十三五”规划2020年度项目：基于乡村体育环境优化设计的广东乡村振兴路径研究（GD20XYS12）；