我国土地储备融资的政策变革和模式创新

我国土地储备融资的政策变革和模式创新

孟雪霏

天津市土地利用事务中心（天津市中国国际矿业大会综合服务中心）300042

摘要：土地储备工作的实施，有利于提升土地资源利用的合理性，不过，该工作的实施需要建立在土地储备融资的基础上。长时间以来，在城市发展中具有各种各样的利益冲突，导致土地储备融资工作存在着很多问题，难以顺利地实施起来，例如土地储备机构在土地资源的收储时所采用的交易模式缺乏合理性，以至于交易效率大大降低。所以，对土地储备融资的政策进行改革与完善显得尤为重要。鉴于此，文章将从土地储备融资的背景及政策改革的成因、形式出发，围绕土地储备融资创新策略进行深入探讨与剖析，希望可以在提升土地储备融资工作的效率及质量上带来可靠的借鉴或启发。

关键词：土地储备融资；政策变革；创新措施

我国自古以来就是一个农业大国，在改革开放政策推行之前，国内农业人口规模在总人口中占据高达百分之八十的比例，城市发展步伐并不快。但伴随改革开放的进一步推进，城市化发展战略的落实，使得越来越多的农村人前往城市务工或定居，这极大地推动了城市的建设与发展。并且，也使得城市用电需求大幅度加剧，在这种情况下，为使地方政府在城市建设与发展中稳定地立足于主导地位，发挥主导作用，国家颁布了土地储备制度。

一、土地储备融资的背景及政策变革的成因、形式分析

1.土地储备融资的背景

在城市建设与发展过程中，不可避免地会出现利益矛盾与冲突，而这导致土地储备制度的推行面临着多种多样的问题。就地方政府角度而言，希望可以有效提高城市发展中的土地增值收益，且归属于地方政府。不过在这个过程中也具有不少缺乏合理性的情况，例如：一是在利益的促使下，土地储备机构将原土地权利人从土地增值收益分享范围中移出来；二是在利益的促使下，土地储备机构承担着巨大的债务融资风险，以至于往往会有意地增加土地转让价格。另外，鉴于原土地权利人可以被移出到土地增值收益分享的范围之外，因而在土地收储阶段中，土地储备机构会面向于这些权利人的全部权益采取置换的解决办法。而如此的做法无疑会继续导致更多的问题产生，譬如：一是原土地权利人仅可以取得固定的收益补偿，而对于今后土地增值所带来的浮动收益却不能够享有。二是原土地权利人在进行土地权益出让的环节中，土地储备机构务必要予以较多的资金，除了征地补偿金、拆迁补偿金以外，也包括了其他类型的补偿金，而这样明显会进一步扩大机构的融资需求。

2.政策变革的成因及形式

（1）成因。通过前面有关土地储备融资的探讨与阐述得以发现，土地储备机构依靠对原土地权利人的全部权益进行置换，将他们移出土地增值收益分享范围外，无法享受到今后土地增值所带来的浮动收益，这样的做法其实就是一种垄断行为，会让机构的债务融资能力得到明显的提升。然而，由于各方面因素所带来的影响，土地储备机构需要承担着大量潜在性的融资风险，详细来说：一是在土地收储价格增大时，亦或是转让价格减小时，会导致土地储备的利益空间明显缩小；二是在土地收储成本扩大时，又加上征地难度进一步增加，会导致机构的垄断利益明显减少。

（2）形式。在前面这些成因所带来的影响之下，导致国内土地储备融资政策迫切需要进行改革与完善。所以，在2016年到2018年这一阶段中，国家陆续出台了有关的政策办法，如《土地储备资金财务管理暂行办法》、《地方政府土地储备专项债券管理办法（试行）》等等，尽管这些政策办法的落实收获了一些效果，不过在土地储备融资工作的持续深化下，还是存在着不少亟待优化与完善的内容。就当下最新版的《土地储备管理办法》等政策内容来看，在土地储备机构通过银行等金融机构途径实施借贷这一方面，施行了禁止的处置办法；并且，在土地储备专项债权作为土地储备的债权融资方式这一方面也做出了最大程度地说明与规定。另外，针对前面所谈及的“两个管理办法”，明确规定推行土地储备资金利用绩效评估方法。但是，在前面这些政策推行的环境下，发行土地储备专项债权不仅在土地储备机构的资金利用率方面制定出了非常严格的要求，而且对于机构的业绩表现也同样制定出了很严格的要求，同时在审批手续流程方面也进一步增加了难度与复杂度，这使得土地储备机构的债券融资变得越来越困难，在这样的状况之下，有关机构都不想通过债券融资方式来获得所需的资金。而这样一来，便会导致城市发展难以处于持续稳定的状态，地方经济的增长也将遭到明显的限制。

二、城市发展的土地利益冲突

1.城市开发用地供给不足

在如今的城市发展过程中，所需的土地资源明显不足。而之所以会出现如此的情况，着重是因为当地政府对城市开发用地供给市场进行了干预。我们都知道，城市发展是极具复杂性，不管是城市道路、公共区域的建设，还是居民住宅、商业店铺等的建设均离不开众多的土地资源。所以，在当地政府的规范、合理的部署与指引之下，可以使城市开发用地资源的使用与分配体现出较高的合理性，依靠行政方式规划、确定各区域的核心用途，且利用财政资金修建有关的基建工程，这将非常有助于推动城市的建设与发展。目前伴随城市化发展步伐的持续增快，城市开发用地供给已经产生了不足的情况，故而必须要加快围绕土地储备制度进行革新、优化以及健全，以使城市发展得以稳步有序地实施下去。

2.城市发展用地利益冲突

在国内土地储备制度当中，地方政府依靠于行政方式干涉着土地资源的分配与使用，这其实有着较为明显的弊端，容易导致城市发展用地出现利益上的矛盾与冲突，具体反映在：一是各个区域相互间的冲突。举例来说，如某个三线城市发展，在它的发展中要使用到众多的资金，像市政道路建造、市政设施建造等都是公共性的，这些设施的受益主体基本为当地人，进而他们往往会有意提高这一区域范围的土地价格、房产价格等。换言之，就是当地政府的公共性投资会慢慢转向私人受益转移的公共福利溢出，最终会继续转变成规划区开发用地的增值收益。因而，对别的区域范围的缴税者而言会由于没有享有与之对应的福利而产生冲突、矛盾，让这些人、这些区域感受到不公平。二是土地权利征用和自用之间的冲突。在城市发展过程中，对土地权利人而言，往往更想要依靠自主开发来取得更多的利益，而不是直接把土地当成公共资源。事实上，拥有公共性质的建设用地资源均应当被政府征用，个人要想在这当中获取经济利益显然是极具难度的，而私人建设用地资源便能够进入市场领域来获得流转收益，这样便会导致各类土地权利人之间产生冲突。

三、土地储备融资创新措施分析

为使土地储备融资政策改革时所出现的各种问题得到有效地处理，那么就应当围绕土地储备融资模式展开优化与创新。归纳而言，主要的创新办法如下：

1.创新基本思路

从国家角度来说，面向土地储备机构债务融资放开部分限制，这样做的主要意图是使地方政府所承担的债务风险得到一定程度的削弱。但为使土地储备融资政策改革过程中所产生的问题能够真正得到防范与处理，则应当为土地储备机构提供私募股权基金这一融资方式，以激励他们积极踊跃地展开融资，这样的融资方式是新颖的，能够很好地把控风险与成本。

2.落实私募股权融资模式

基于土地储备债务风险的把控这一方面来说，将私募股权基金这一新型的融资模式切实有效地推行起来，能够让土地储备机构的债务融资规模切实缩小，从而让其债务风险真正获得把控。在私募股权基金中，土地储备机构可以是一般性质的合伙人，也可以是与其他拥有一级土地开发资格的主体共同组合成一般性质的合伙人，而剩下的投资主体则可以看作是有限合伙人，每个合伙人之间都具有明确的工作内容，职责清楚，各自承担一部分风险，保障土地储备机构取得一定增值收益的过程中，让其担负的风险明显弱化。

3. 解决相关补偿性问题

土地储备机构在交易过程中所产生的成本费用基本上都是在收储过程中所形成的。为了使土地收储收益切实增加起来，机构应当面向于原土地权利人进行有关协调，让有关的补偿事务真正处理起来，如补偿标准问题、补偿形式等。在私募股权融资模式的落实之下，最大程度地鼓舞原土地权利人参股私募股权基金，如此一来，便可以使两方不再是交易合同关系，而是转变成投资合作关系，进而有利于加快有关补偿性问题的处理，使原土地权利人对所获得的经济利益感到满足，也使土地储备机构所承受的融资负担明显降低。

总的来说，国内土地储备融资必须要加快调整原先粗放型的模式，大力扩展与革新融资途径，从而确保融资结构的改进与完善，防止引发债务风险。也就是说，在今后国内土地储备融资的环节中，应当采取非上市私企股权投资方式来实施融资，这样才可以有效放开融资限制、降低有关利益冲突问题发生的概率，使土地资源的配置与使用变得越来越合理。

参考文献

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