行政权力运行逻辑下基层治理内卷化研究——基于合肥市若干数字社区建设的实践

行政权力运行逻辑下基层治理内卷化研究——基于合肥市若干数字社区建设的实践

王林 周丽 刘心玥 汪妤

（安徽大学 社会与政治学院 ，安徽 合肥 230601）

摘要：基层治理内卷化正是治理现代化亟待解决的问题尤其是在数字社区治理当中。数字社区治理表现与传统社区相差异的治理方式，但在行政权力运行逻辑之下，数字社区基层治理并没有实现在行政权力生态下的良好实效，在特定基层治理场域当中表现出行政权力扩张与治理功能弱化、基层自治培育与自治效能缺乏、基层减负要求与现实治理加压、治理工具多样与治理水平不足内卷化的发展趋势，由此提出推动制度变革，发展内外部力量；理顺体制机制条块，打破加压减负；培育基层自治自主性，提高基层治理水平和破除治理工具依赖，关注具体实效的破除基层治理内卷化的对策路径。

关键词：内卷化；基层治理；数字社区；行政权力

一、数字社区治理现状与方式

社区是社会系统的基本单元，更是推进我国治理体系与治理能力现代化的试验点。社区数字化建设将为未来社区服务与治理提供更加可靠的技术平台和良性的系统环境，尤其为基层治理创新奠定基础。

但由于行政权力下沉等因素的影响，当前基层社区治理现状日趋复杂。一方面是居民对数字治理、数据应用和数据共享的强烈呼声，而另一方面是社区数字治理难有实质进展。总体而言，基层社区在引入数字治理后，并没有达到一开始减负便捷的期望，行政权力扩张但治理能力弱化。此外，基于减轻社区行政压力而开展的行政管理体制改革与现实中对基层治理工作施压的行为冲突，反而加重了“内卷化”。由此探索破除基层治理困境的可行路径尤为重要。

当前，在数字化推进、基层治理转型的新时期，数字社区主要以三大治理方式为基本线索，摸索发展道路。一是通过行政业务的服务方式改革，使社区在虚拟数字平台进行横向和纵向的扩展和延伸，让居民可以通过平台参与到公共事务管理中来，体现主人翁精神。二是畅通数字社区生活服务渠道，通过各种网络信息技术手段对各类设备进行多方位的数字化物业管理。三是丰富数字社区文化服务内容、细化居民需求，在网格化管理和虚拟数字平台的支持下，将公共文化资源通过平台免费展示给社区居民。

二、基层治理内卷化的表征

然而结合合肥市数字社区发展实践，行政权力下沉成为内生逻辑，阻碍改革进程，突出表现为基层治理主体在行政权力上层生态之下应对上级组织机构，面向基层群众管理基层事务，引领基层发展行为选择，在特定基层治理场域当中表现出内卷化发展趋势。

这一系列现象的发生，究其根本在于“数字治理”理念流于表面，传统治理的内核固在。具体而言，可概括为以下几方面：

第一，行政权力扩张与治理功能弱化的内卷。基层治理体系机制表现出明显的行政权力扩张的科层制体系特征，由此导致基层治理主体由“居民利益的代表者”角色更加偏重于“上级政权的执行者”角色。于基层而言，“上面千条线、下面一根针”的漏斗式管理模式，使得任务最后都下沉到基层，只能选择性执行来应对。

第二，基层自治培育与自治效能缺乏的内卷。在数字社区建设中，强调通过数字化的方式加强基层群众的参与性，发挥基层治理的自治性。但在行政权力运行逻辑之下基层自治组织类行政化的实然性质与自治组织应然属性之间的矛盾并没有因为数字化的参与带来解决，基层数字社区治理同样具有行政权力运行制度设计的偏向。

第三，基层减负要求与现实治理加压的内卷。以基层治理实际状况而言，当前基层治理减负要求与现实治理的加压及隐性加压存在内卷矛盾，一方面基层治理减负要求愈加突出，另一方面现实治理却依赖加压落实，这导致基层治理出现所谓“加压式减负”，即出台基层治理减负相关政策举措，但基层的承担实质性工作有增无减，并且基层治理人员资源问题并没有由于基层减负要求而得以缓解。

第四，治理工具多样与治理水平不足的内卷。社区数字化、智能化转型能将多源异构信息转变为可视化数据，推动信息公开化、共享化，产生多样化数字治理工具；但另一方面，信息数字化的导致治理中产生了大量的碎片化、非结构化或半结构化的业务信息。由此带来的治理水平不足，使得群众既难以成为数字建设的受众，更难以成为数字建设的主体。

三、基层治理内卷化的对策路径

（一）推动制度变革，发展内外部力量

面对行政权力下行的压力，基层社区首先要明确自身的角色定位，强化服务能力，逐步改变基层治理过度行政化的现象，要善于借助社会力量来完成治理任务。其次，基层政府的考核指标体系亟需改善，应当更加注重价值和公众在考核中所占的比重，最后达到的目的应是提升基层政府的公众服务能力。因此对内放权、对外赋权是突破基层社区治理内卷化的重要方法。一方面，中央政府、地方政府需要向基层政府进行纵向赋权；另一方面，通过培育、调动社会组织，使其成为制约与协调行政权力的外生力量。

（二）理顺体制机制条块，打破加压减负

“加压式减负”内卷矛盾原因在于压力型体制下治理主体责任贯彻落实，上级主管机关的责任下移。因此数字社区中解决加压式减负内卷矛盾在于通过利用新一代信息技术将涉及公共问题的各项因素进行测量和可视化呈现，来充分获悉基层诉求与民众意愿的前提下预测自我治理过程中的不足与漏洞，通过数字社区的底端与上端的双向传递以改善治理政策措施的回应效力获得更大社会认同。数字社区基层减负一方面需要上级组织机构深化“放管服”改革，明确不同主体的职责，缩减不必要的程序步骤，减少政策叠加和政出多门的现象。另一方面发挥数字社区的建设优势，要拓宽使用数据的通道，让基层工作人员能够便利地使用数据，让数据在社区治理当中发挥作用。

（三）培育基层自治自主性，提高基层治理水平

培育基层自治自主性的根本目的是维护并促进公共利益、激发群众自觉参与社区自主变革，实现智慧化发展、简洁化行事，助推治理模式摆脱内卷化。基于此，激活数字社区自治活力需要以创新为主线，牢牢把握“群众需求”和“自主行为”两个核心要素。一方面，在数字化推进过程中要利用互联网技术推进事务公开。同时，拓宽群众对创新举措的建议渠道，智慧分析群众态度、情绪，将群众的评价作为评价新措施的主要依据，不断自主调试措施、激发内生动力。另一方面，数字社区优化改革是一个系统工程，要真正强化自主行为，就必须通过合理规划政府对社区自上而下的管理体制，抑制行政权力下沉对数字化建设的影响，界定和明晰数字社区治理职能边界，合理配置工作量、明确边界才能为社区自主行为提供良性活动的场域。

（四）破除治理工具依赖，关注具体实效

数字化治理工具虽然在形式上带来了治理手段的多样，但同样造成参与其中的基层主体意愿拉长沟通流程、扩大交流平台而消解不同诉求间的差异，借由治理工具的创新多样并不足以提高治理水平，技术赋能的工具思维忽略了社区治理的价值理性。

破除基层治理工具的多样与治理实效不足的途径在于打破数字社区技术赋能的精细化管理思维，凸显数字社区的精准治理效能，杜绝对于精细化管理的不断追求引致其不断提出高标准、拉长问题链，缩短数字社区基层治理流程。首先重要的是要突出信息的互联沟通，解决相关数据壁垒，避免底端的重复信息获取与信息冗余；其次整体综合角度上考量数字化治理工具的适用性、先进性以及效力性，引导基层治理参与主体认识到治理过程当中实效落实，在应用数字化治理工具上价值导向以效率为主，在基层治理当中不考虑效率必然陷入“改而不变”的内卷化困境。

五、结语

当前剖析基层治理“内卷化”实质、重建解决内卷化困境的机制具有重大现实意义。结合数字社区治理实践，一方面从制度安排层面出发，以“向外突破”为着力点逐步优化顶层设计；一方面从治理实践层面出发，改变基层行政考核的指标体系，助推制度改革；破除治理工具依赖，关注具体实效和价值理性；理顺体制机制条块，打破加压式减负等，推动治理方式更创新、更智慧、更和谐，最终实现“治国安邦重在基层”的要求。

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