土地和国土概念与边界的区别初探

土地和国土概念与边界的区别初探

作者姓名：黄泽晓

作者单位：广东麦科瑞地理信息工程有限公司

单位邮编：516000

摘要：我国是一个国土辽阔的国家，明确土地和国土概念与边界的区别，对国土空间规划的科学编制和有效实施具有重要意义。基于对比分析法，对土地与国土概念进行“双向”比较，并从理论边界和空间边界两个角度对土地与国土边界的区别展开研究。结果表明，土地与国土的认识源流以及内在属性存在明显差异：土地的认识源流经历了三个阶段，国土概念的形成和发展与国家和阶级密切相关；土地概念的核心是土地的自然经济双重属性，国土概念则表现出显著的政治权力属性。土地和国土在理论边界与空间边界差异明显，理论边界方面，国土范畴比土地范畴更广；空间边界方面，水平方向上国土的边界即国界，有具体的空间形态，土地的边界是人地海关系最复杂的海岸带，垂直方向上国土比土地的范围更广。

关键词：土地；国土；概念；边界；区别

引言

在现有的国土空间管理体制下，国土资源管理呈现多种规划并行分割并自成体系的格局，造成了自然资源的多头管理，以及国土空间管控难以跨越行政区划，从而加大了国土资源在空间分配上的不均衡格局。另外，对于国土资源的开发、国土空间的管控也没有以区域的资源环境禀赋为基础。在生态文明建设下，更加体现对全域要素的管理，即对空间规划的认知和制定，主体功能区规划和“多规合一”等的提出，表现出对空间规划制定的需求性和战略性。然而对于全域资源要素统筹的高位规划正处于探索阶段，始终没有一套统一的全域国土空间的规划体系，因此，国土空间规划正成为国家发展战略的重要组成部分，国土空间规划与保护最终目的是构建合理的国土空间综合功能分区，这也是实现国土资源生态文明和可持续发展的保障，但是国土空间规划战略仍缺乏顶层设计。本文从国土空间规划的历程出发，探索新中国成立以来国土空间规划在不同阶段的历史重任，对不同阶段空间开发任务进行梳理和系统总结，有利于总结国土空间规划改革导向，使国土空间规划按照科学的方向演进。

1国土空间综合整治的含义

国土空间综合整治。国土综合整治这一概念虽然诞生的相对较早，但在长期发展过程中并没有得到广泛的定义和应用。其在早期阶段一直被应用在学界研究当中，属于国土整治以及综合国土整治等概念混合而成的一种综合性概念。其具体含义为：特定时间当中，针对国土资源进行保护、治理、利用及开发行为进行管理的工程。直到2015年以后，国土综合整治的概念才逐渐走入人们的视野，并逐渐发展成行政话语价值较高的概念。

2土地的空间边界

土地是一个相对扁平的地理立体空间，土地地理空间并不是土地与空间的简单叠加，而是指地表上下一定范围内，人类利用土地并间接依附于土地的空间。土地的空间边界并没有具体的形态，垂直方向的上边界是由植被、陆地水域、土壤表层、岩石、建筑物等地表附着物最外围以及人类利用土地的活动范围共同构成，是一个延绵起伏高低不平的曲折表面；垂直方向的下边界则是地球的岩石圈与软流圈的交界处，这是由于，从土壤的形成过程来看，土壤是由岩石风化而来的，因此岩石圈是土地不可分割的一个部分；且土地具有承载功能，而软流层及其以下的地球部分常呈熔融状态，温度较高，对于人类的生存和利用的意义并不直接，因此不宜纳入土地范围之内。在水平方向上，土地也并非是无限延展的。地球上陆地与海洋的面积比大约是三比七，经济、资源、生态、环境、交通等子系统构成的海岸带复合系统体现了海岸带人地海关系的复杂性。海岸线、潮间带和邻岸陆域是陆海相互作用最强烈的区域，这一区域以内，越往陆地方向，陆地与海洋的联系逐渐变弱，人地海关系逐渐演化为人地关系，这一区域以外，越往海洋方向人地海关系逐渐演化为人海关系，因此由海岸线、潮间带和邻岸陆域所共同构成的海岸带区域是土地空间边界的最外围。总的来说，土地作为地球的重要构成要素之一，与其他事物之间的联系与作用无处不在，无论是土地的垂直边界还是水平边界，都不是一条绝对的分界线，需从系统理论的角度加以看待。

3建议

3.1资源导向

从国土空间规划的演进历程来看，资源环境约束越来越成为空间开发的制约因素，是生态文明建设的重要参考依据，在资源环境承载力背景和前提下对国土空间大尺度开发保护和国土空间管制并进行人地关系的协调，成为阶段研究的着力点;在国土空间综合整治过程中需要对山、水、林、田、湖进行综合整治，此过程着重考虑生态系统的协调发展和健康运行，必须以资源环境承载力评价结果来衡量整治方式和整治效果;全方位开展资源环境承载力检测预警体系，对“三生”空间进行管控监测，守好基本农田和生态两条红线，强化农业生产空间和生态屏障的保护能力，确保各类空间持续发展。

3.2提高相关制度法规的健全性与完善性

对于国土空间规划的有效编制与实施而言，相关制度法规是非常重要的基础保障，对相关制度法规加强建设与完善，不仅能够对城镇国土空间修复、治理活动进行有效的约束，提高土地利用控制、自然环境保护以及土地资源整合等方面的规范性，还能明确各部门的责任，提高各部门的协调性，使国土空间的开发与利用更加合理、高效。而在对相关制度法规进行完善的过程中，需要结合各类工程的具体规定，对规划流程进行适当的简化。并且要将整体规划作为基本原则，落实相关工作。

3.3完善土地功能系统分类

目前尚未形成公认的分类体系的原因：一是现有土地功能概念与内涵未完全揭示土地功能产生源头、实现条件、表现特征等一系列问题，难以为土地功能分类提供准确、充分的理论依据；二是土地功能分类原理、原则和指标等理论的系统研究相对不足；三是土地功能具有非直观性、非实体性、不断变化性等特征，现有功能或新功能的确定，带有相当的主观性，因此准确界定分类系统各层级功能类型个体是亟待解决的科学问题。可否建立类似生物分类中新种的鉴定范式？未来的土地功能分类研究应更加注重从土地功能内涵理论挖掘分类支撑点，重视多学科交融，借鉴相关的系统分类理论与方法（如系统论、信息论等），构建更加科学、全面的系统分类。

结语

从土地与国土概念与边界的区别来看，国土空间规划的制定与实施为国土空间合理利用创造了机遇和挑战。机遇在于，国土的空间属性和权力属性为国土空间规划提供了统一的治理空间，有利于对空间内的各要素进行统筹安排，解决了过去多部门分头治理的矛盾，为完善中国空间治理制度体系和理论体系提供了前提条件。挑战在于：范围上，土地利用规划向国土空间规划的转变意味着规划范围由平面转向立体，由地表转向地上地下空间，由陆地转向海陆统筹；内容上，意味着规划对象从土地转为国土空间内的资源、环境、人口、经济等多要素统一。显然，国土空间规划要求规划主体拥有强大的统筹协调能力，国土空间规划制定和实施难度空前巨大。

参考文献

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