广州市韧性城市建设现状及规划策略研究

广州市韧性城市建设现状及规划策略研究

吴雨茜

广州市城市规划勘测设计研究院 邮编：510060

姓名：吴雨茜（1994.9-）女，籍贯：江西南昌，学历：硕士，职称：助理工程师

研究方向：城乡规划/城市更新

摘要：韧性城市理念自兴起以来，逐渐成为时下城市治理与公共安全领域热点议题。广州作为特大城市之一，各子系统之间交错繁复、彼此关联掣肘，其城市治理与安全发展所面临的内外部风险积弊日甚。本文旨在对韧性城市内涵进行解析，通过对广州韧性城市建设的现状问题梳理，初步提出韧性城市规划思路与建设策略，助力广州市城市安全治理、构建宜居宜产的韧性城市。

关键词：韧性城市，城市安全，防灾减灾，规划传导

一、韧性城市概念及背景

韧性本意为物体受影响后恢复至初始状态的能力，其语义引申到城乡规划领域即为韧性城市，以指代城市抵御各类自然风险、公共危机、卫生事件等突发情况，恢复至城市正常运行状态的能力。一方面，韧性城市强调应对外部冲击，抵御灾害、对冲风险；另一方面，韧性城市也强调对于外部环境的预防、准备与及时响应。韧性城市规划旨在通过科学规划和提前预防消解不利影响，凭借多元策略与应对措施，对突发情况进行有效预判、提前应对、及时响应而进行的城市规划。

广州市作为国家中心城市和粤港澳大湾区核心城市，建成区密度高、人口集中，其经受外部灾害冲击和内部体系波动运转的影响都远高于其他城市；并且在特大城市中，各子系统交织耦合，任何单一节点遭受破坏性影响都极有可能产生严重连锁反应。广州所面临的风险不断累积，对创建韧性城市有着现实而迫切的需求。

鉴此，广州市“十四五”规划提出，“把安全发展贯穿城市发展各领域和全过程……建设韧性城市，强化本质安全”，强调韧性城市是实现国泰民安的重要举措；2022年政府工作报告也提出，“有效防范化解重点领域风险隐患，建设韧性城市，确保城市运行安全有序”，将创新理念全面融入城市运营当中。

二、广州市韧性城市建设现状

韧性城市理念已逐渐成为广州城市建设与经营的共识，但总体而言还处在起步阶段。从理论层面上看，相关政策体系有待完善，未建立起基于广州市实际情况的上层次框架；从实践层面上看，实施主体关于韧性城市理念没有统一认识，仍处在“先射箭、后画靶”的盲目探索中，导致实施过程存在相当程度的随意性和策略不连续性。

1. 规划传导机制不明确

目前，广州市仅在“十四五”规划与政府工作报告等上层次规划层面提到韧性城市理念，并未出台相关专项规划或详细规划指引，未明确上层次规划要点的实施传导路径。政府机关部门之间尚未建立专班协调工作机制，缺少顶层设计和统一工作部署，各部门关于韧性城市要素的理解仍然以单一风险体系和单一职能管理为主，有待逐步过渡到多风险要素联动、多体系综合管理的“一盘棋”综合规划管理与实施体系。

2．基础设施建设不完善

广州市地处珠江三角洲地区，呈现北高南低的大跨度城市格局，受自然环境影响需常年面对台风、暴雨、洪水、内涝等自然灾害侵扰。城市积水内涝对城市供电、供水和排污等城市生命线设施造成严重威胁；山区面临山洪威胁，现状行洪泄洪通道不足，地质灾害多发；城市密集人口地区，人防工程、应急避护避难设施和大规模疏散场地等配置不足，以老城区尤甚。相关基础设施建设仍然是广州市无法回避的难题。

3. 生态防灾意识不到位

广州在宋代已初具“青山半入城、六脉皆通海”城市格局雏形。然而随着近年经济高速发展，城市滨水空间遭受过度人工开发，滨水开放空间面积与自然岸线长度不足，滨水景观风貌与生态环境建设欠佳，海绵城市建设还不完善，低影响开发建设模式有待推广。生态防灾领域因一次性投入成本高、持续周期长、效益难量化等因素，相关理念未受到充分重视。

4. 公众参与程度不充分

韧性城市建设离不开全社会自下而上的参与。但是在实践中也存在社会组织与社区居民参与途径有限、参与机制不明确、部分自发行动未获得充分许可或授权等阻碍因素，难以充分调动基层的主观能动性，客观上造成部分高位谋划难以在基层落地实施的问题。部分韧性城市相关宣传不到位、不新颖，难以充分普及韧性城市理念及基本概念、打通韧性城市群防群治的“最后一公里”。

三、广州市韧性城市的规划策略

当前，建设韧性城市已经上升至国家战略，是提升城市应急能力、保障城市可持续发展的重要途径。在城市规划建设中应借鉴韧性城市理念和风险管理理念，加强动态的风险管控，提高规划设计适应能力，在传导机制、基础设施、生态环境、制度建设等多方面提高城市应对各类灾害的应变及恢复能力。

1.规划引领可持续发展，明确韧性城市传导机制

通过规划做好各项应急防灾工作统筹引领，是实现韧性城市可持续发展的关键所在。加强规划顶层设计和引领，做好国土空间总体规划的纵向传导机制以及与详细规划、专项规划的衔接，确保规划的分级传导和落地实施，把“安全、韧性”的可持续发展理念融入不同层级的规划编制内容之中。在总体规划层面强调战略引领作用，构建韧性城市的标准和评价指标体系，强化城市韧性的刚性约束。在详细规划层面，做好对各类用地基础设施建设的指引，提高对内涝、疫情等灾害的应对措施。在专项规划层面做好支撑作用，协调各专项规划的空间需求，保障空间落地。

2.加强基础设施建设，确保城市底线系统安全

强化基础设施韧性，需做好对重要基础设施的风险评估工作，包括自然灾害、公共安全、公共卫生、生态环境等对城市公共空间、城市公共基础设施的潜在风险。科学构建城市基础设施防灾体系，做到提前规划，合理预留各类基础设施廊道及弹性空间，为各类灾害事件保障应急救援空间，为城市提供韧性底线。提升涉及城市安全的供水、能源、通信、医疗卫生和其他物资供应等重大基础设施及交通、医疗卫生等城乡公共服务设施的规划目标、设防标准。

3.加强人居环境优化，提升生态系统防灾容量

城市景观设计中融入韧性城市理念，在有效应对灾害的同时，优化人居环境。如纽约通过构建多样化滨水景观组成的弹性防洪系统来应对飓风和海平面上升等问题，在防洪设施和生态功能的基础上，为社区邻里提供游憩空间和生活服务，发挥较高的综合效益，成为建设韧性城市的关键策略。

构建多尺度网络复合的生态空间体系，完善生态基础设施体系，强化生态系统防灾保障。用好城市绿色空间，推进海绵城市建设，因地制宜构建河湖、湿地自然生态系统，将各级绿地系统通过绿廊、河道联系成网，采用雨水花园，透水铺装，屋顶绿化等人工手段，加强滞蓄能力，提升生态系统应对灾害的能力。

4.加强韧性社会治理，营造智慧防疫减灾社区

韧性社会的建设在制度层面需构建多元公众参与机制，鼓励城市居民加入城市韧性系统的建设，参与公共政策和策略制定，落实政府、市场、社区和居民责任，形成自下而上的修复治理的机制。韧性社区是韧性社会治理的基本单元，需多维度提高社区的防灾能力。如构建社区风险评估、监测和预警体系，摸清社区内人口结构、空间布局等情况；分类制定并实施社区风险防控策略，根据不同风险场景应用不同的应急预案；对社区居民增加社区安全教育、应急演练等，为城市韧性提供“软支撑”。

结束语

面对各类风险交织的城市治理复杂局面，广州市所面临的的不确定性及隐患不断增加。筑牢城市韧性、消解内外部影响，越来越成为保障城市安全发展的重要抓手，借此巩固城市安全防线、提升自我修复能力，保障城市永续发展。

参考文献

[1]颜文涛,任婕,张尚武,赫磊.上海韧性城市规划：关键议题、总体框架和规划策略[J].城市规划学刊,2022.

[2]齐高明. 韧性视角下北京市防灾减灾救灾策略研究[D].山东财经大学,2021.

[3]吴晓林.城市社区如何变得更有韧性[J].人民论坛,2020.