我国PPP模式发展制约因素分析及路径优化研究

我国PPP模式发展制约因素分析及路径优化研究

师亚楠

山西工商学院

摘要：PPP模式作为经济新常态下促进政府转变职能，发挥市场资源配置效应的有效途径，对于满足政府基础设施投融资需求、提高公共产品及服务供给质量和效率、分散项目风险具有重要意义。但我国经济、市场、制度的不完善，严重制约了PPP模式的进一步发展以及更深层次的应用。本文通过分析影响PPP模式发展的障碍因素，提出相应的优化路径，为推动PPP高质量发展提供一定的理论指导。

关键词：PPP模式；社会环境；公共主体；项目管理；

引言：PPP即政府和社会资本合作，是公共基础设施中的一项项目运作模式，通常社会资本承担主要风险和管理责任，其回报与运营绩效直接相关。这种合作管理，在满足私人部门投资盈利目标的同时，实现了社会有限资源最大化效用。从广义视角来看，PPP不仅是一种新的融资模式，更是项目管理模式以及社会治理机制的创新，具有三个重要特征：一是伙伴关系，伙伴关系必须遵从法治环境下的“契约精神”，强调各个参与方平等协商的关系和机制；二是利益共享，PPP以“风险共担、利益共享、合理利润”为基准来优化利益调节机制，通常采用补助方式来实现必要的利益调整；三是风险分担，PPP模式下，原则上项目设计、建设、融资、运营维护等商业风险由社会资本承担，而政策、法律和最低需求风险等由政府承担。

虽然在相关政策的推动下，具有中国特色的PPP市场快速发展，但在项目落地过程中，仍存在大量亟待解决的问题：例如采购流程控制不严、默认社会资本违规出资、以隐形担保等方式承担过多责任，增加了债务风险，这与PPP模式本身的特点与要求背道而驰。通过对我国PPP模式发展现状的分析以及相关文献的回顾，我们总结出制约PPP发展的因素集中于社会环境、公共主体以及项目管理三个方面。

一、社会环境层面

（一）法律保障体系缺失，规制体系不协调

在早期研究PPP模式的文献中，大部分认为法律体系不健全是阻碍PPP模式推广的最主要障碍，政府虽重视这方面的问题，近几年颁布了很多相关的政策文件，但多以操作指南为主，且存在政策层级较低、稳定性不足、效力低等问题，管理政策服务于短期目标，未能立足行业长期发展起到相关规制作用；其次，由于不同政府部门之间对于PPP监管的协调问题，许多文件存在互相矛盾的地方。

（二）项目融资落地难

在金融抑制条件下利率的非市场化使得金融机构只愿意放贷给低风险项目，因此收益较低且信用支持不足的PPP项目就容易出现签约易而融资难的问题，目前资本金出资以社会资本方自筹为主，政府方出资比例较低。另外融资工具与项目期限错配、项目贷款供需不匹配以及融资增信措施的滞后和有限性严重阻碍了项目融资落地。

（三）缺乏专业人才与机构

PPP项目实施时间长、规模庞大、技术复杂、专业性强等特点对人才的综合素质提出了较高的要求，参与项目的政府部门和社会资本方也需要专业咨询机构的帮助，但由于PPP模式在我国发展经历多次反复，因此这两方面较为匮乏。

（四）定价和调价机制不完善

    PPP模式下公共基础设施项目的垄断和非竞争性等特点决定了其价格职能依靠项目双方主体协商确定，然而在选择社会资本时，政府主体并没有可以借鉴的完善的定价机制，而传统项目定价方法例如成本定价法和投资回报率法并不适合PPP项目的定价。

二、公共主体层面

（一）公共主体信用缺失

部分地方政府部门以换届、财政困难等理由违反合同条件、不按规定履行合同的现象普遍存在，导致国内很多PPP项目的失败，例如杭州湾跨海大桥项目，合同中政府承诺对私营主体进行补贴，但在项目由于竞争性项目出现造成亏损时，却拒绝补偿损失。

（二）公共主体过度干预、监管不到位

    作为参与PPP项目建设和经营两大主体之一的政府公共主体往往对自己所扮演的角色认识不清，以主导者自居，而非合作者与监督者，表现为过度介入。在国家“鸟巢”体育场项目建设过程中，政府部门多次对设计方案进行更改、限制商业开发面积，甚至对项目商业运营进行干预，导致社会资本联合体难以经营。与过度干预相对的是监管不到位，PPP项目准入机制主要由政府部门控制，但是部分地方政府却未对社会资本的资质和能力进行有效监管，定价过高、频繁收费等损害公众利益的现象普遍存在，另外，多头管理、权力重叠等也严重影响了监管效率。

三、项目管理层面

（一）投资回报率低

    PPP项目按收益来源可分为三类：一是通过政府部门购买获得收益；二是通过使用者支付使用费用获得收益；三是通过政府支付补贴获得收益；我国PPP项目主要集中于后两者。政府补贴项目由于补贴额度少多处于亏损状态，而使用者付费项目由于收益率低，经营形式也不理想。英国PPP项目的收益率一般在18%-20%，而我国PPP项目社会资本的投资收益率仅为8%-10%。

（二）项目实施时间长

PPP项目实施时间过长主要体现在两个方面，一方面是过程复杂，审批流程繁琐。PPP项目前期需经历项目推介、论证评价、项目谈判、合同签订等过程，再加之其涉及非常多的利益关系人，因此可行性论证研究相对于一般项目也需要较长的时间，社会资本进入许可也更为繁杂；另一方面是投资回收期长。定价、调价机制的不完善，政府补贴不到位等行为，加剧投资风险的同时，也延长了投资回收期。

综上所述，制约我国PPP模式发展的因素虽集中于社会环境、公共主体以及项目管理本身三个方面，但总体而言归结于这三方面相关制度体系的不完善：PPP项目准入制度、实施过程中与建成后的监管制度以及事后补贴制度，针对此提出以下优化路径：

一、严格规范社会资本准入评审制度。

首先需设立独立于政府部门与私营主体的第三方PPP项目专业管理机构，负责参与项目社会资本资格、能力的审查以及审批，权力集中于一方，避免多方管理造成低效率、部门矛盾等问题，同时也能防止政府部门的非专业化造成的违规、虚假社会资本进入以及对国有资本偏好等问题的出现。

二、完善PPP项目全过程全方位监管制度

公共主体的信用监管、私营主体的运营监管以及项目本身融资过程与风险的监管，对于PPP项目的成功具有重要意义。为降低政府部门的违约风险，应在法律上明确PPP各参与方的权力义务以及违约责任和损失保障等，划清风险边界，使项目全周期、各环节有法可依；对于私营主体的运营监管则要规范项目定价收费标准，同时拓展PPP项目融资渠道，增强股权融资供给，促进主体信用向项目融资信用转型，并加快推进基础设施领域证券化融资进程，促进融资过程的规范化与透明化；而对于项目风险的监管，不仅需要法律文件的配套和契约精神的作用，同时也需要建立专门的风险监管技术与方法，包括风险监管评价指数、风险监管技术模型以及编制项目全生命周期风险监管手册来对项目风险进行科学全面的评估与处置。

三、完善项目补贴制度

建立分项目差异化补贴制度，对于不同类型的PPP项目实施不同额度合理政府补贴，另一方面优化PPP项目税收政策，在税收方面进行相应补贴。实施覆盖投资经营各领域的税收政策，拓展税收优惠方式，实现全方位“激励”，明确PPP项目周期中特定事项的税收补贴规则，将补贴落到实处。

参考文献：

[1]丰景春，王莎莎，薛松，张可.PPP模式研究热点与前沿的可视化分析[J].河海大学学报，2017(6)：36-41.

[2]徐玉德，魏星宇，李化龙.我国PPP发展制约因素分析与政策建议[J].地方政府融资，2019(4)：29-36.

[3]岳树民，鞠铭，宋爱珠.政府和社会资本合作模式的税收政策优化[J].税务与经济，2019(1)：01-06.

[4]温来成，刘洪芳，彭羽.政府与社会资本合作（PPP）财政风险监管问题研究[J].中央财经大学学报，2015(12)：03-08.

[5]陈华，王晓.中国PPP融资模式存在问题及路径优化研究[J].宏观经济研究，2018(3)：81-88.

作者简介：师亚楠（1995-），女，硕士，山西工商学院教师，研究方向：财务管理。