探析GPA框架下中国绿色政府采购制度面临的挑战

探析GPA框架下中国绿色政府采购制度面临的挑战

傅婷红

上海对外经贸大学、201620、

摘要：从无到有，从1979年的第一个版本到1994年版本再到2012年最新版本，《政府采购协议》（Agreement on Government Procurement以下简称GPA）始终紧随国际社会发展对于政府采购规制的新要求而不断发展。《政府采购协定（2012）》第22条最后条款第8款提出，“可持续性采购问题“谈判以及支持实现“可持续性采购”的路径——绿色政府采购，是《政府采购协定》未来工作计划之一。中国履行入世承诺，积极开展加入GPA的谈判时，要关注和研究《政府采购协定2012》中达成关于”可持续性采购”的决定以及《政府采购协定》缔约国包括涉及成员国最多的欧盟、较早开始“绿色政府采购”的美国以及目前“绿色政府采购”发展较领先的日本绿色政府采购的实践，进而思考其会给我国绿色政府采购制度所将带来的挑战。

关键词：政府采购协定；可持续性采购；绿色政府采购

探析GPA框架下中国绿色政府采购制度面临的挑战

1.GPA框架下的绿色政府采购

从GPA1979到GPA1994再到如今的GPA2012，作为一项诸边协定（plurilateral agreement），《政府采购协定》的内容紧随着其缔约国的政府采购实践而不断丰富。实现“可持续采购”也在实践中不断出现新的路径——“政府绿色采购”。

1.1GPA条约中的“可持续性采购”

对比研究GPA1979、GPA1994和GPA2012相关条文，发现：第一，《政府采购协定》内容上“国民待遇和非歧视性待遇、向发展中国家提供特殊的差别待遇”等原则一直被沿用并且还在GPA1994新吸收了“原产地规则”；第二，《政府采购协定》关于政府采购的具体实施条款不断丰富；第三，《政府采购协定》结构上，越来越倾向于按照采购的流程来规制。

无论是GPA1979、GPA1994还是GPA2012关于绿色政府采购理念，都未直接规定。只是在GPA2012第22条最后条款第8款涉及，GPA2012中达成一项关于”可持续性采购（Sustainable Procurement）“的决定[1]，其中包含了关于可持续采购的工作方案，从该方案可以看出：第一，“可持续性采购”的概念未得到充分阐释，可持续采购的目标未明确，都需要进一步的讨论；第二，“可持续性采购”应围绕“最物有所值”原则展开。

1.2从“可持续性采购”到“绿色政府采购”

虽然GPA2012第22条第8款只是涉及委员会关于未来“可持续性采购”工作计划，但是国际社会实践在不断探寻实现“可持续性采购”的路径。“绿色政府采购”(Green Government Procurement或者Government Green Procurement ，以下简称GGP)正是实现“可持续性采购”的路径之一。2030年可持续发展议程的可持续发展目标12呼吁“根据国家政策和优先事项，推行可持续的公共采购做法”（目标12.7[2]）。“绿色政府采购”直接支持这一目标。[3]从GPA2012中达成一项关于”可持续性采购（Sustainable Procurement）“的决定可知，“可持续性采购”要围绕“最物有所值”原则展开。“最物有所值”要求政府采购在实现采购高效率的同时还要兼顾社会公平；具体而言，要求政府采购要实现保护环境等公共政策功能。[4]根据政府将环境考虑纳入其国家议程的愿望，绿色政府采购(GGP)可作为减少对环境的负面因素影响的一种手段。[5]因此，绿色政府采购(GGP)是以“最物有所值”为原则的“可持续性采购”实现的路径之一。

2.GPA缔约方的绿色政府采购实践

《政府采购协定》（GPA 2012）由21个缔约方组成，涵盖48个WTO成员国（其中欧盟及其27个成员国为一个缔约方）；另有35个世贸组织成员/观察员和4个国际组织以观察员身份参加政府采购委员会；其中11名具有观察员地位的成员正在加入该协定。[6]GPA2012的缔约方不断通过其“绿色政府采购”实践，实现可持续性采购目标。由于GPA缔约方“绿色政府采购”实践不同，本文以涉及成员国最多“绿色政府采购”实践的欧盟、较早开始“绿色政府采购”实践的美国以及目前“绿色政府采购”发展较领先的日本为代表进行探讨。

2.1欧盟

2004年3月31日欧盟颁布了政府采购指令（2004/17/EC号指令《关于协调采购水、能源、运输和邮政服务采购程序的指令》和2004/18/EC号指令《有关政府采购工程合同、政府采购产品合同及政府采购服务合同决标协调程序的指令》）。[7]2018年，欧盟委员会发布了一项新的致力于将可循环、可再生类产品纳入绿色公共采购体系的欧洲塑料循环经济战略计划，具体内容为：欧盟承诺，至2030年欧盟市场上的所有塑料都将具有可重复使用性或可回收性，欧洲产生的塑料废物中有一半以上将都可回收利用。

[8]

从欧盟的实践可以得出：首先，欧盟高度重视绿色政府采购的实践，将绿色政府采购视为其实现可持续性采购的支柱；其次，欧盟通过颁布并根据实践更新《政府采购指令》和《绿色公共采购手册》，欧盟开发了多项通用绿色公共采购标准供成员国使用；最后，欧盟积极推动以绿色采购目录形式，具体细化绿色政府采购实践，并不断更多将可循环、可再生类产品纳入绿色政府采购体系。

2.2美国

1761年《联邦采购条例》是美国政府采购的基本法规，1976年《资源保护与恢复法案》《环境友好型产品采购指南》等从环保角度对政府采购做出进一步规范。[9]美国绿色政府采购实践，通过美国环保署发布并推广：提供指导意见的1993年的环境优越性采购计划（Environmentally Preferable Purchasing,以下简称EPP），提供产品节能标识体系的1992年能源之星计划（Energy Star Program)以及运用于电子产品认证体系的2006年电子产品环境评估工具（Electronic Product Environmentally Assessment Tool，以下简称EPEAT）等计划的开展，建立了包括办公文具、办公设备、节能建筑的设计和建造、电子产品等完善的绿色标准认证体系。[10]

从以上美国的实践可以得出：首先，美国通过联邦条例和具体的法案，将绿色政府采购纳入其国内法律体系中；其次，美国环保署在已有法律的基础上，建立了具体的绿色标准认证体系；最后，美国环保署建立的绿色标准认证体系随着科技发展而不断出现的新产品和政府采购领域的扩大而日益完善。

2.3日本

1994年，日本提出的“绿色行动计划”，该计划规定了日本政府在实行政府采购活动时必须优先考虑采购绿色产品；2000年5月31日，日本政府颁布了《绿色采购法》，于2001年正式实施。《绿色采购法》规定其各级地方政府要因地制宜，制定相应的绿色采购制度，在实际执行过程中，不得擅自主张，必须要严格遵守绿色采购制度，除此之外，各地方政府每年还需要制定出绿色采购方案，在审批备案后严格执行。[11]

从日本实践可以得出：首先，日本颁布《绿色采购法》，将绿色政府采购纳入其国内法进行规制，并且根据日本的政府绿色采购新需要而不断对《绿色采购法》进行修改；其次，《绿色采购法》强调中央政府指导和兼具地方政府特色的绿色政府采购制度，给予地方政府更大的自主权根据地域性制定相应的绿色采购制度，强调绿色政府采购的可操作性；最后，在实际操作层面，重视特定采购品目的审查流程并且积极发挥行业协会的作用，完善绿色采购产品标准和执行机制。

3.中国绿色政府采购制度面临的挑战

中国的政府采购制度起步较晚，有关绿色政府采购的实践也是在近不到二十年发展起来。尽管中国政府采购发展时间较短，依旧紧随国际社会发展的新趋势，中国绿色政府采购制度发展尚有欠缺。因此，在加入GPA的谈判中，中国的绿色政府采购体制将会面临着法律规制和实践层面的挑战。

3.1相应配套法律法规仍需完善

GPA2012关于“可持续性采购（Sustainable Procurement）”的决定中要求：“将可持续采购概念纳入国家和次国家采购政策”。与此同时，从上述GPA缔约方欧盟、美国和日本的绿色政府采购实践可知，绿色政府采购需纳入各国国内法体系中规制。

中国目前规制政府采购的法律法规是《中华人民共和国采购法》和《中华人民共和国政府采购实施条例》。通览《中华人民共和国采购法》全文，仅在其总则第九条规定有关政府采购的目标之一是“保护环境“；其余条文没有关于如何实现“保护环境”这一目标的具体规定。《中华人民共和国政府采购法实施条例》同样在其总则第六条对于“保护环境”的目标给出了“采购需求标准、预留采购份额、价格评审优惠、优先采购等措施”。这些措施只是概括性措施，并未在《中华人民共和国政府采购法实施条例》有进一步细化这些措施的条文规定；与此同时，采购人在具体执行采购过程中，仍然存在可操作性不强的困惑[12]。

3.2政府政策性指导意见效果仍需加强

GPA2012“可持续性采购（Sustainable Procurement）决定”中，强调“委员会应确定其认为符合“最物有所值”原则和缔约方国际贸易义务的可持续采购措施和政策，并编写一份报告，列出这些措施和政策的最佳做法”。由此可见，GPA2012未来将会要求缔约国以切实可行的措施来支持“可持续性采购”，来落实“绿色政府采购”。从欧盟、美国和日本的绿色政府实践可知，除了考虑法律的出台，更要进一步关注政策的落实效果。

2004年，中国财政部、国家发展和改革委员会制定了《节能产品政府采购实施意见》并出台了“节能产品政府采购清单”。但节能清单仅仅是一个推荐标准而非强制标准，在政府采购实际运作中，绿色采购的效果就大打折扣。[13]2019年，中国财政部和发展改革委发布了《节能产品政府采购品目清单的通知》从现实实践来看，政策的可持续性不强；而且，更重要的是，我们对节能环保产品政策的支持仅仅关注最终产品端，而对产品生产过程的是否节能、是否环保关注不够，全链条节能环保理念有待进一步树立。

[14]

3.3环境标志制度面临新挑战—“双碳目标”

欧盟围绕“绿色采购目录”形式建立绿色政府采购制度；美国围绕EPP、Energy Star Program以及运用于电子产品认证体系的EPEAT，建立了包括办公文具、办公设备、节能建筑的设计和建造、电子产品等完善的绿色标准认证体系；日本重视特定采购品目的审查流程并且积极发挥行业协会的作用，完善绿色采购产品标准和执行机制。

中国环境标志形成了包括标准制定、认证检查和质量保证等完整的管控体系，产品涉及汽车、建材、纺织等多个行业，形成101大类产品标准，涵盖了93万多种型号产品。[15]2020年9月22日，习近平总书记在第75届联合国大会一般性辩论上宣布中国二氧化碳排放力争于2030年前达到峰值，努力争取2060年前实现碳中和。“实现碳达峰、碳中和”的双碳目标对环境标志制度提出了新要求。如何建立“碳标识”标签制度，逐步扩大政府采购绿色低碳产品范围，突出政府绿色采购在污染减排中的作用和地位。[16]

参考文献

期刊：

[1]陈剑慧,罗海胜,张亚.对我国政府绿色采购的建议[J].中国政府采购,2020,（12）:79-80.

[2]胡丽君.绿色政府采购的国际经验及对我国的启示[J].行政事业资产与财务,2020,（2）:1-2.

[3]姜爱华,马海涛.迈上现代治理新台阶的中国政府采购制度—回顾和展望（中）[J].中国政府采购,2019,（2）:26-33.

[4]韩琳.我国政府绿色采购发展的现实困境与政策建议[J].中国市场,2018,（25）:157-158.

[5]Khairul Adham，Chamhuri Siwar.The Establishment of Government Green Procurement Practices in Malaysia：The Way Forward[J].OIDA International Journal of Sustainable Development,2012,5（8）:41-50.

[6]展刘洋，宋文华和鞠美庭.欧盟政府绿色采购政策及其借鉴[J].环境保护,2012,（19）:69-70.

学位论文：

[7]徐小芳.物有所值原则视阀下的我国政府采购制度完善研究[D].保存地:湖南师范大学,2019.

[8] 谭亮.美国政府绿色采购制度及其对我国的启示[D].保存地:湖南师范大学,2012.

[1] 《Agreement on Government Procurement 2012 and related WTO legal texts》,1-125,

Decision of the Committee on Government Procurement of 30 March 2012 (Annex E to Appendix 2 of GPA/113, of 2April2012)，P83.

[2] UN:TRANSFORMING OUR WORLD:THE 2030 AGENDA FOR SUSTAINABLE DEVELOPMENT12.7 Promote public procurement practices that are sustainable, in accordance with national

Policies and priorities, A/RES/70/1.

[3] What role and scope for green government procurement in an open international trade environment? https://www.wto.org/english/tratop_e/gproc_e/gp_knowledge_series_e.htm,最后浏览时间2022年8月23日.

[4] 徐小芳.物有所值原则视阀下的我国政府采购制度完善研究[D].保存地:湖南师范大学,2019.

[5] Khairul Adham，Chamhuri Siwar.The Establishment of Government Green Procurement Practices in Malaysia：The Way Forward[J].OIDA International Journal of Sustainable Development,2012,5（8）:41-50.

[6] Parties, observers and accessions,https://www.wto.org/english/tratop_e/gproc_e/memobs_e.htm,最后浏览时间2022年8月23日.

[7] 展刘洋，宋文华和鞠美庭.欧盟政府绿色采购政策及其借鉴[J].环境保护,2012,（19）:69-70.

[8] 欧盟拟将绿色采购纳入塑料循环经济战略计划,http://www.ccgp.gov.cn/wtogpa/news/201803/t20180313_9657116.htm,最后浏览时间2021年12月17日.

[9] 胡丽君.绿色政府采购的国际经验及对我国的启示[J].行政事业资产与财务,2020,（2）:1-2.

[10] 谭亮.美国政府绿色采购制度及其对我国的启示[D].保存地:湖南师范大学,2012.

[11] 陈剑慧,罗海胜,张亚.对我国政府绿色采购的建议[J].中国政府采购,2020,（12）:79-80.

[12] 韩琳.我国政府绿色采购发展的现实困境与政策建议[J].中国市场,2018,（25）:157-158.

[13] 绿色采购应强化硬约束,http://www.ccgp.gov.cn/llsw/201710/t20171028_9068346.htm,最后浏览时间2022年8月23日.

[14]姜爱华,马海涛.迈上现代治理新台阶的中国政府采购制度—回顾和展望（中）[J].中国政府采购,2019,（2）:26-33.

[15] 环境标志将助力绿色采购“再出发”,http://www.ccgp.gov.cn/llsw/201910/t20191029_13206297.htm,最后浏览时间2021年12月17日.

[16] 近10年政府采购环标产品达1.3万亿元 2020年达到813.5亿元,http://www.ccgp.gov.cn/news/202112/t20211203_17306033.htm,最后浏览时间2022年8月23日.