公立医院政府采购进口医疗设备若干问题的思考

公立医院政府采购进口医疗设备若干问题的思考

韩建华

河北省中医院

摘要：国货优先是我国政府采购制度的基本要求，但医院因其特殊工作性质以及设备专业性和技术性的特殊要求，在所需设备国内无法生产或国内产品无法满足使用情况的前提下，必须采购进口产品。本文从进口产品的界定、法律适用、专家论证及需求调查等角度对公立医院采购进口医疗设备进行深入分析，并对容易出现问题的采购前期准备环节提出改进建议，确保医院采购进口医疗设备既满足单位使用需求，采购过程又合法合规。

关键词：公立医院  进口  医疗设备  政府采购  

优先购买本国货物、工程和服务，是政府采购制度的内在要求，对扶持本国企业发展、提高本国产品竞争力、维护国家利益有着重要作用，也是国际上的通用做法。但限于生产能力或技术限制等原因，目前仍有采购人所需货物、工程或服务无法在我国境内获取，需要采购进口产品，这一情况在高端医疗设备、高校和科研单位科研仪器采购等方面表现的尤为明显。与采购国内产品相比，采购进口产品在适用条件、专家论证、采购过程、合同签订等方面存在诸多特殊要求。本文以公立医院采购进口医疗设备为例，对进口医疗设备采购活动中涉及的环节及问题进行分析和思考，在满足公立医院实际使用需求的同时，确保采购活动符合我国政府采购相关政策及法律、法规。

一、如何界定政府采购活动中的进口产品

《政府采购法》第十条规定，政府采购应当采购本国货物、工程和服务。只有在采购的货物、工程和服务在中国境内无法获取或者无法以合理的商业条件获取、在中国境外使用、其他法律或行政法规另有规定的情况下，才能采购进口产品。这里所称的进口产品并非我们通常认为的进口品牌，而是指产自我国关境外，通过海关报关验放进入我国境内的产品。按照《海关法》的规定，我国现行关境是指适用海关法的中华人民共和国行政管辖区域，不包括香港、澳门和台湾金马等单独关境地区。简而言之，政府采购活动中所称的进口产品是指原产地在我国关境以外，并通过海关进入我国境内的产品，包括港澳台地区生产并过境的产品。而一些国外品牌，通过合资、合作等形式在国内设厂生产的产品，则不属于政府采购活动中的进口产品。公立医院采购的医疗设备，只要符合上述条件的，均应按采购进口产品的相关规定执行。

二、政府采购进口产品的法律适用

一直以来，医疗设备等进口机电产品一直按照《招标投标法》、《机电产品国际招标投标实施办法》（商务部令2004年第13号，2014年3月31日废止）和《机电产品国际招标投标实施办法（试行）》（商务部令2014年第1号，2014年4月1日执行）的规定，采用国际招标的方式进行采购，其监管由各级商务主管部门负责。但追根溯源，如果从立法沿革的角度梳理，商务部出台的上述文件要求进口机电产品按照《招标投标法》的规定进行国际招标缺乏法律依据。首先，《招标投标法》的适用范围为进行招投标的工程建设项目以及与工程相关的货物和服务等，该法并未将进口机电产品纳入招投标监管范围；其次，《政府采购法》及其实施条例规定的政府采购适用范围，也未将进口机电产品排除在外，而且《政府采购法》第十条还明确了采购进口产品的具体情形。虽然财政部2007年制定的《政府采购进口产品管理办法》（财库〔2007〕119号）第二十五条，也规定进口机电产品招投标应当按照国际招标有关办法执行，但财政部2017年出台的《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（财政部令第87号）第八十三条又明确规定，政府采购中的进口机电产品招投标有关特殊事宜由财政部另行规定。按照新法优于旧法的原则，这一规定等于财政部纠正了进口机电产品进行国际招标的做法，并依法收回对进口机电产品采购的监管权。由此可见，公立医院采购进口医疗设备应当按照《政府采购法》及其实施条例等相关法律法规执行。

三、政府采购进口医疗设备专家论证的缺陷性

我国政府采购虽然鼓励采购国产产品，但也并不排斥进口产品。在符合《政府采购法》第十条规定的条件下，采购人可以采购进口产品，但必须报财政部门审核。按照财政部《政府采购进口产品管理办法》的规定，采购人采购进口产品时，需按照国家法律法规政策鼓励进口、限制进口和其他三种不同情况，向财政部门提供不同的审核材料。除了提供进口产品所属行业主管部门出具的意见外，也可以通过专家论证的方式进行。但从进口医疗设备实际采购情况看，专家论证并未发挥真正的审核把关作用，在执行过程中还存在不少缺陷。首先，论证专家由医院自行邀请，出于医院使用需求或部门利益，医院可能会对论证专家施加影响，出具对医院有利而非符合实际的论证意见，难以保证论证意见的公正性；其次，论证专家基本是各大医院科室骨干，对相关产品的技术参数、产品性能比较了解，但未必掌握产品的市场供求关系，难以保证论证意见的全面性；最后，论证专家水平参差不齐，出具的论证意见千篇一律、模棱两可，未能体现每个专家的专业水平，难以保证论证意见的权威性。

四、采购进口医疗设备开展需求调查的必要性

据调查，公立医院采购进口设备时会出现这样以下情形：按照专家的论证采购进口产品的，中标产品应该为原产地在我国关境外的进口设备，但有些医院最后中标的却是国产产品。究其原因，除了论证专家专业知识和专业能力甚至职业操守的原因外，更重要的原因是医院采购前未按照规定开展需求论证。做好采购需求调查管理，是提高采购效率、有效防范和控制采购风险、实现采购绩效目标的重要手段。根据财政部《政府采购需求管理办法》(财库〔2021〕22号)的规定，自2021年7月1日起，采购进口产品的项目应当通过咨询、论证或问卷调查等方式开展采购需求调查。这是医院采购进口医疗设备时必须要履行的程序，也是医院普遍容易忽视的环节。公立医院在采购进口医疗设备前应该严格按照财政部的上述规定，通过开展采购需求调查，进一步了解拟采购产品的相关产业发展状况、市场供给情况以及同类采购项目历史成交信息等相关情况，明确拟采购的进口医疗设备需要满足的技术、商务要求，确保采购进口医疗设备既符合政府采购相关法律法规的规定，又能满足医院实际使用需要。

五、加强进口医疗设备政府采购前期管理的建议

进口医疗设备普遍具有技术复杂、专业性强的特点。我国目前对进口医疗设备的采购仍实行审核管理，医院只有在符合《政府采购法》第十条规定，在我国境内无法获取或者无法以合理的商业条件获取的情况下，才能采购进口医疗设备。因此，在采购活动开始前，医院对进口医疗设备开展预算编制、需求调查和专家论证就显得尤为重要。

（一）加强预算编制管理，明确进口医疗设备可操作性。编制政府采购预算是政府采购活动的首要环节。政府采购必须按照批准的预算执行，没有列入政府采购预算的项目一律不得采购。公立医院应当按照实际使用需求，并结合医院预算资金可用情况，合理编制进口医疗设备政府采购预算，由主管预算单位汇总后报省财政厅，经省人大批准后方可开展政府采购活动。除常规医疗设备外，诸如伽马刀、医用磁共振成像设备、大型CT、医用电子直线加速器等甲、乙类大型医疗设备采购前必须办理配置许可证，此类设备在编制政府采购预算时应明确配置许可的可办理性，否则即使安排政府采购预算，也无法进行采购，进而影响政府采购预算执行进度和绩效考核。

（二）加强需求调查管理，明确进口医疗设备必要性。科学合理确定采购需求是加强政府采购源头管理的重要内容，在整个政府采购流程中具有承上启下的重要作用。公立医院应严格按照财政部有关文件的要求，认真开展采购需求调查。既要结合医院实际使用需求、现有设备存量情况、运转情况进行分析，又要对拟采购进口设备的产业发展、市场供应、历史成交、同类医院配备及使用等情况进行深入了解，从而确定设备需实现的功能或目标、技术和服务标准以及采购数量、交付时间、验收标准等内容，进一步分析、明确进口医疗设备采购的必要性。

（三）加强专家论证管理，明确进口医疗设备可行性。专家论证制度是加强政府采购进口产品管理的一项重要举措，医院应充分利用论证专家的专业知识和专业能力，为采购进口医疗设备把好审核关。论证专家组成首先应符合财政部的规定，由4名非本单位技术专家和1名法律专家组成。专家论证时应从设备使用功能、技术指标、应用场景、国内有无替代产品、国内同类产品差距以及合法合规性等方面，论证出采购进口医疗设备的明确结论，不能出具模棱两可、含糊不清或无证对性的论证意见，避免专家论证形式化、过场化。

除上述政府采购进口医疗设备管理措施外，广东、浙江、四川等省还通过建立进口产品目录清单的形式，对政府采购进口医疗设备进行管理。凡列入目录清单以外的医疗设备，一律不得采购进口产品，这也是对政府采购进口产品管理的积极探索。

总之，随着我国科技能力和科技水平不断提高，国产医疗设备在制造能力、技术水平等方面也取得长足进步，在大部分领域已经能够完全替代进口产品。公立医院应摒弃“崇洋媚外”的传统思维，深入贯彻落实政府采购国货优先的政策，在既满足医院实际使用需求又符合国家政府采购相关法律法规的前提下，做好进口医疗设备的政府采购工作。

参考资料：

1、曹国强.政府采购进口产品全过程管理[J].中国政府采购,2020(04):41-44.

2、杜云峰.对于规范政府采购进口产品管理若干问题的思考[J].中国政府采购,2009(10):60-61.