碳中和愿景下能源政策的结构表征与优化路径

碳中和愿景下能源政策的结构表征与优化路径

一作：刘乙丹二作：黄成武

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摘要：随着各行各业持续推进能源供给侧改革,煤炭、石油、天然气等传统能源生产比重呈现下降趋势,新能源和可再生能源增长强劲,清洁能源消费比例持续上升,能源生产和消费结构不断优化,中国能源转型取得初步进展,促进碳减排成效显著。基于此，对碳中和愿景下能源政策的结构表征与优化进行研究，以供参考。

关键词：碳中和；能源政策；结构表征；优化路径

引言

2020年9月,中国明确提出“双碳”目标,碳达峰与碳中和两大目标之间具有密切联系,碳排放量的达峰时间与大小直接决定碳中和目标实现的时间和难度。能源结构转型通过缩减高碳能源使用规模和扩大低碳能源使用规模,能够同时满足中国能源消费总量增长和实现碳达峰目标的双重要求,有助于加快碳达峰后碳排放总量的削减速度,是如期达成碳中和目标的重要条件和关键举措。

1碳中和愿景下能源政策主体特征

1.1层级体系

从纵向层级体系来看,碳中和愿景下的能源结构转型政策涉及了中央、省、市等行政层级,内容较丰富。在中央层面,随着2021年2月2日《国务院关于加快建立健全绿色低碳循环发展经济体系的指导意见》出台,以及3月11日通过的“十四五”规划,有关能源结构的中央及地方政府的政策文件大量涌现。中共中央、国务院于2021年10月24日印发的《关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见》,为日后有关碳达峰、碳中和目标下的能源结构转型政策出台奠定了基础。这一文件作为“碳达峰”“碳中和”1+N政策体系中的顶层指导意见,具有整体部署的重要功能,从能源消费效率、类型、体制机制等方面为能源结构转型构建了顶层设计风向。

1.2部门分布

对政策发文主体进行横向分析,发现发文部门的分布存在的特点：涉及部门广泛、数量较多。政策发文主体中,中央部门有生态环境部、国家发展和改革委员会、财政部等26个。此外,还有国家生态工业示范园区建设协调领导小组、中央网信办等协调机构。由此可见,实现碳中和愿景下的能源结构转型是一项复杂的系统工程,需要各职能部门的共同参与和相互支持。

2碳中和愿景下能源政策着力点

低碳发展始终是中国经济绿色发展的重要战略目标,经过探索与变革,该目标的内涵逐渐丰富明晰,从早期的节能减排到新近提出的碳达峰碳中和,现已形成涵盖能源结构调整、碳排放总量达峰和总量中和等在内的多元化目标体系。为实现能源结构的调整优化,中国已制定一系列政策措施,为碳达峰与碳中和目标的实现奠定了坚实的政策基础,提供了清晰的方向引领。

3能源政策的工作重点

3.1控制能源消费强度和总量

主要通过控制化石能源的消费、积极发展非化石能源、提升能源利用效率3个层面推进。在控制化石能源消费进程中,在源头端对高耗能和高排放项目加强前端评估考核,通过缓批限批等方式控制其盲目扩大发展,并通过能耗等量或减量替代等方式进一步控制能源消费总量,同时强调加快煤炭减量步伐,限制煤炭散烧;此外,强调清洁生产、基础设施绿色升级和绿色服务等产业的发展。

3.2调整重点产业和领域的能源结构

化工、钢铁、有色、建材等产业不仅是煤炭消费的重点产业,也是碳排放的重点产业,在控制能源消费强度和总量的进程中,对重点产业行业进行绿色化改造极为重要。关注化工、钢铁、有色、建材等碳排放重点产业的化石能源利用效率、非化石能源的替代以及绿色升级;此外,在交通运输领域,加快交通行业大宗货物和中长途货物运输“公转铁”“公转水”,推动城市公交和物流配送车辆电动化。

3.3深化能源体制机制改革,鼓励科学技术创新

其一,进一步引入市场竞争机制,推进电网体制改革,推进电力市场化改革以及煤炭、油气等市场化改革,加快完善能源统一市场。其二,健全节能激励和约束机制,积极推广如合同能源管理等的市场化节能服务机制,以及环境污染第三方治理服务模式。

4碳中和愿景下能源政策结构优化路径

4.1增强政策主体的协调与联动

建立跨部门、跨地区能源结构优化的协同机制,这就要求多部门在政策目标高度统一的基础上协同制定配套政策,明确各部门职责定位,整合与调动多部门资源,消除信息壁垒,在清洁能源基地建设等工程中协同制定涵盖标准、布局、职责等方面的配套政策,提高政策的可操作性。

4.2注重政策内容的衔接与细化下沉

首先应注重对现有政策的模糊地带进行细化与落实,关注不同政策之间的内部联系,注重调试与组合,而非重复叠加新政策。加大关于能源结构转型政策的工作方案与行动方案制定,对其中重点产业行业的能源使用政策进一步探索与补充。其次,在不同行政层级中注重政策内容衔接,基于中央层面的政策指引,地方层面政策进行进一步细化,通过先行试点探索等方式,因地制宜提出涵盖技术、预算、管理等多方面的政策规划。

4.3强调多元政策工具组合与均衡运用

采用动态调整的系统性思维,全方位多角度整合使用政策工具,考虑供给型和需求型政策之间的互补性,按照不同场景下各类工具的优劣势灵活安排其使用比例,根据实际情况对现有政策工具进行优化整合。其次,对政策工具成效开展评估,依据评估结果将政策工具进行组合与交叉应用,多措并举,使政策工具结构更趋合理化与均衡化。具体而言,在供给型政策运用方面,增加“技术支持”的使用频次,政府可运用专项基金、项目奖励等多样化资金支持方式加大技术攻关和专业人才培养支持力度,提升技术研发水平和人才专业素质,在保障能源结构转型硬件设施的基础上优化升级能源发展软实力。

结束语

中国作为全球最大的发展中国家和碳排放国，经济增长和碳排放仍未完全脱钩，经济增长动力仍高度依赖能源密集型行业，增长模式仍未完成从粗放型向集约型的转变。中国需要在30年的时间实现经济与碳排放的深度脱钩，这将对中国经济发展带来结构性变革。妥善处理发展和减排、整体和局部、长期和短期、政府和市场四对协同关系对于推动经济发展和“双碳”目标实现具有积极作用。

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