浅谈城投集团总部视角下的工程变更管理

浅谈城投集团总部视角下的工程变更管理

王亮亮

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摘要：城投集团作为各地重要的投融资平台，承担大量的工程建设任务。工程变更作为影响工程投资的重要因素，本文从城投集团总部的视角下，对工程变更管理工作存在的问题进行分析，提出集团层面的工程变更管理思路。

关键词：工程变更，城投集团，工程管理

一、引语

工程变更管理是工程项目管理的重要组成部分，是影响工程投资的重要因素。各地方政府成立不少城投集团作为地方的重要融资平台，承担大量的基础设施和可经营性项目的建设任务。本文拟从城投集团总部的视角，探讨作为国有企业的城投集团在工程变更管理方面存在的共性问题，并提出解决思路。

二、工程变更的基本内容

在工程建设中， 由于建设工程项目建设的周期长，涉及的关系复杂，受自然条件和客观因素的影响大，导致项目的实际施工情况与招投标时的情况相比往往会有一些变化，不可避免的出现变更。

工程变更没有约定俗成的定义，一般是指在工程项目实施过程中，按照合同约定的程序，监理人根据工程需要，下达指令对招标文件中的原设计或经监理人批准的施工方案进行的在材料、工艺、功能、功效、尺寸、技术指标、工程数量及施工方法等任一方面的改变，统称为工程变更。

如果按照起因划分，工程变更的种类有很多，如：建设单位的变更指令（如建设单位对工程有了新的要求、修改项目计划、削减预算、进度有新要求）；由于设计错误或者遗漏，必须对设计图纸进行修改；工程施工环境发生了较大的变化；由于产生了新的工程技术和知识，调整方案有利于项目增值，从而很有必要改变原设计、原实施方案或计划；法律法规或者政府对建设工程项目有新的要求；因不可抗力不得不对工程项目进行调整等。

工程变更的范围一般包括更改工程有关部分的标高、基线、位置和尺寸;增减合同中约定的工程量;增减合同中约定的工程内容;改变工程质量、性质或工程类型;改变有关工程的施工顺序和时间安排;为使工程竣工而必需实施的任何种类的附加工作。

工程变更可以由建设单位、监理单位、施工单位、设计单位提出，经建设单位同意后，变更指示一般由监理单位发出，施工单位收到经建设单位签认的变更指示后，方可实施变更，未经许可，各参建单位不得对工程的任何部分进行变更。

工程变更是影响工程投资的重要因素，处理不当，轻则导致投资超支，重则可能导致投资失败，出现严重亏损，所以应严格做好工程变更管理工作。

三、城投集团总部工程变更管理面临的问题

在国内，城投集团一般是各级政府国资管理部门管辖的国有企业，是各级政府的重要投融资平台，承担大量市政公用、产业发展平台、公共服务设施和经营性项目的“投融建管服”等工作。在项目管理过程中，集团总部层面的工程变更管理存在以下几个主要问题：

（一）接受多部门管理，管理要求存在不同。城投集团作为国企，需接受国资管理部门监管。城投集团管理的市政、房建、水务等项目，还需接受行业主管部门的管理。国资管理部门主要是从管国有资本、管投资的角度进行监管，其他主管部门主要是从行业管理的角度进行管理，管理的角度不同，对工程变更管理的着重点也不尽相同。所以针对同一个工程变更事项，经常需要面对不同的部门，提供不同的材料和报告，接受不同部门的监督和批复。

（二）财政投资和企业投资共存。城投集团各级企业的项目因很多涉及市政公用事业、民生基础设施的建设，政府为减轻企业资金压力，一般会由财政出资，提供部分项目资本金。根据《政府投资条例》的规定，当财政资金作为项目资本金时，该项目应属于政府投资项目，应按照政府投资项目进行管理，所以工程变更事项除按照集团内部的规章制度进行管理外，还应按照各级政府出台的政府投资项目的工程变更管理办法进行逐级审批，流程较长。

（三）下属企业多，监管难度大。一般城投集团根据业务开展的需要，都会成立不少下属企业，有全资、控股、参股等多种股权结构形式，下属企业又会成立自己的下属公司，所以存在多个层级的下属企业。各下属企业的主业不尽相同，所属的行业也可能不同，比如有些是市政公用行业，即自来水公司、排水公司等；有些是房地产开发行业，比如地产公司，或者产业园区开发公司，这些行业跟工程建设密切相关，不可避免需涉及工程变更的管理。下属企业作为独立法人，根据国家相关法律法规要求，承担各自投资项目的建设单位职责，城投集团作为下属企业的总部，主要承担监管责任。面对众多不同层级、不同业态的下属企业，做好工程变更的监管，面临非常大的挑战。

（四）建设项目多，工程投资大。城投集团作为地方政府的重要投融资平台，一般每年都要承担大量的基础设施建设工作，同时为满足企业持续经营的需要，还需不断自主投资开发可经营性项目，满足自身的“造血”功能。这就导致整个集团存在大量的工程建设项目，工程投资也非常大，工程变更作为影响工程投资的重要因素，管理的难度和要求都非常高。

（五）集团总部人员编制受控，工程管理人员和技术储备不足。城投集团需接受上级国资管理部门的监管，一般国资管理部门都会对集团公司的总部人员提出编制要求，要求精简机构，精简人员，控制管理成本。面对整个城投集团众多的工程建设项目，在人员有限，技术力量储备不足的情况下，要做好工程变更管理，严控工程投资的压力不容小觑。

四、集团层面工程变更管理的原则和思路

根据导致工程变更产生的主要影响因素，同时针对城投集团总部在工程变更管理过程中实际面临的主要问题，根据笔者过往十几年的工程管理经验，提出以下几点原则和思路，以供参考。

（一）总部统筹做好项目前期工作监管，减少下属企业自身原因导致的变更。城投集团总部应重视集团内各重要或重点工程的项目策划、项目定位报告、投资分析报告、项目建议书、可行性研究报告、初步设计、施工图设计、建设实施方案等前期各阶段的监管，在前期工作中就对工程项目的建设内容、建设规模、建设标准、建设工期、建设投资、建造方案等予以明确，从而避免进入施工后因集团总部或下属企业自身原因而导致工程变更的产生。集团总部可根据总投资、工程重要性等因素在相关制度明确重要或重点工程的范围，对于这类项目，前期重要阶段性工作应得到集团层面的审查、批复或同意。

（二）做好工程量清单编制工作，加强对下属企业重点或重要工程招投标工作的监管。目前国有企业投资的工程项目一般按工程量清单进行施工招标，工程量清单编制质量，对进入施工后的工程变更产生很大的影响。比如工程量计算错误、工程量清单漏项、项目特征不符等工程量清单编制过程中产生的问题，将极大可能的导致后面出现工程变更的情况。招投标过程中涉及的重要合同条款的设置，比如合同价款调整、工程变更范围和程序等的要求，都直接涉及进入施工后的工程变更管理工作。针对工程量清单编制，集团层面可安排专门的造价岗或者建立造价审核服务单位库，对各重要或重点工程的工程量清单进行审核。对于大量的招投标工作，集团可通过建立合同范本，规范重要合同条款，统一工程变更范围和程序，从而避免或减少因工程量清单、招投标等因素导致的工程变更发生。

（三）明确下属企业作为工程变更管理的主体责任。成熟运作的城投集团一般很少由集团总部直接作为建设单位进行投资，一般都是由下属企业进行工程投资建设。下属企业作为独立法人，按照相关法律法规，承担相应的建设单位职责。城投集团作为总部，承担的是监管责任，面对众多下属企业的大量工程建设项目，更多的应是从宏观层面进行把控，以管资本为主，工程变更管理的重要目的是对工程投资进行控制，避免出现严重超支或投资失败的情况。所以城投集团总部在决策体系、权利分配、制度设置、绩效考核等方面，建议给予下属企业充分的信任和授权，否则在总部有限的人员和技术力量的情况下，面对大量的工程变更事项，肯定难以做到有效的管理。不同层级的下属企业，可设置不同的审批权限，集团总部只对接一级下属企业。集团在充分放权和授权的情况下，可通过巡查、抽查、突击检查等形式，结合绩效考核等手段，加强对下属企业工程变更管理的监督。

（四）坚持分类管理，“抓大抽查小”的原则进行监管。工程变更可以从重要性、变更金额等因素，划分为不同的变更等级进行分类管理。对于影响不大，增加投资较小的一般变更或较大变更，应充分授权下属企业直接处理，而对于可能导致重大影响或增减很大投资的重大变更，城投集团总部应介入参与管理。城投集团各级下属企业多，工程项目多，总投资金额大，在集团总部有限的人员和技术力量下，不可能做到面面俱到的管理，所以集团总部应重点抓重大变更事项，对于一般变更或较大变更，可以通过采取抽查的方式，对下属企业的变更管理工作进行监督。

（五）在与各行业主管部门充分沟通的情况下，制定集团总部简单高效的工程变更管理制度。正如前文所述，城投集团的工程项目，需要接受国资、国土规划、住建、水务等多个行业主管的同时管理，各部门的制度和要求也不尽相同，如项目还同时使用了财政资金和企业资金，工程项目的投资则不仅仅受集团内部投资管理规定的管控，还需满足政府投资的相关管理规定，工程变更的审批流程则更为繁杂。城投集团作为上对政府主管部门，下接各级下属企业的中间环节，需要切实做好承上启下的沟通协调工作，在充分听取上级部门、下属企业的意见建议后，制定一套切实可行、简单高效的工程变更管理制度，用制度规范集团内工程变更流程、权限、时限、资料等具体要求，从而提高工程变更的审批流程。

五、结语

对同一个事情，站的角度和立场不同，面对的问题和解决办法也将不同。以上是本人站在城投集团总部的视角下，对如何加强工程变更的管理进行的简要分析，并提出了部分解决思路，如有不当，还请各位读者、专家批评指正。

参考书目：

〔1〕丁士昭.工程项目管理[M].第二版.北京：中国建筑工业出版社，2014

〔2〕全国一级建造师执业资格考试用书编写委员会.建设工程经济[M].北京：中国建筑工业出版社，2020