理论·历史·实践：集体经济驱动乡村治理的三维分析

理论·历史·实践：集体经济驱动乡村治理的三维分析

梁筱梅

四川大学马克思主义学院·四川成都·610207

摘要：高效发展的集体经济为实现乡村治理现代化提供驱动力。通过对我国农村集体经济改革发展的历史阶段和各阶段乡村治理发展模式受到的影响进行系统梳理，将其划分为“政社合一”阶段、“乡政村治”阶段以及乡村治理现代化阶段，总结各阶段集体经济推进乡村治理发展的成就和经验并对过程中遇到的问题和困难进行反思。此外针对现阶段乡村治理面临的物质困境和主体困境提出了以构建利益共同体和组织共同体为重点的发展路径，推动集体经济在新时代乡村治理中发挥出更大的价值和作用。

关键词：集体经济；乡村治理；利益共同体；组织共同体

一、集体经济驱动乡村治理的理论逻辑

马克思恩格斯的农业合作化思想是我国发展集体经济的根本指导思想。马克思批判了小农的生产方式，他认为这种生产方式“既排斥生产资料的积聚，也排斥协作，排斥同一生产过程内部的分工，排斥对自然的社会统治和社会调节，排斥社会生产力的自由发展。”[1]马克思也做出了这种生产方式必然会被大工业生产所取代的论断，而失去土地的小农在马克思看来就是工人阶级的同盟军、是“未来的无产者”。马克思指出要引导小农走向共产主义就需要保全他们的房产和田产，而“我们要挽救和保全他们的房产和田产，只有把它们变成合作社的占有和合作社的生产才能做到。”[2]基于此马克思恩格斯将集体经济视作实现小农改造的方式和手段，而这种方式和手段以合作社的形式展现出来。在马克思恩格斯的思想中，合作社体现了农村集体经济的本质规定，也即将生产资料私有制转变为集体所有制，并在合作社中实行按劳分配，使得农民的个人利益在集体利益中得以实现。

马克思恩格斯都提到了既要多种形式发展集体经济又要在发展过程中保障农民的经济利益，我国集体经济推进乡村治理发展的核心也在于在发展过程中要切实保障农民的经济利益，只有在经济利益联结下农民才会更加具有参与乡村治理的积极性与主动性，而参与乡村治理的组织也需要集体经济的发展提供实施公共服务的经济支撑，进而增强农民的凝聚力与责任感。2016年中共中央、国务院出台的《关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》把农村集体经济界定为“集体成员利用集体所有的资源要素，通过合作与联合实现共同发展的一种经济形态，是社会主义公有制经济的重要形式。”[3]具体而言农村集体经济就是集体成员利用集体所有的资源要素，通过合作与联合，实现共同发展的一种经济形态，是社会主义公有制经济的重要形式。

二、集体经济驱动乡村治理的历史逻辑

农村集体经济是我国乡村治理基本框架的重要组成部分，在新中国成立之后，农村集体经济的发展经过了土地改革、农业合作化、人民公社、家庭联产承包责任制等阶段，农村集体经济的建立使得生产资料从私有制转变为集体所有，其中农村土地由个人所有转为集体所有的变化是影响农业农村发展和乡村治理方式的关键因素。

（一）1949年-1978年：“政社合一”建设时期

在新中国成立到人民公社制度确立的时期，我国集体经济主要表现为合作社经济。1950年中共中央通过了《中华人民共和国土地改革法》，没收土地并进行统一分配。1953年通过了《关于发展农业生产合作社的决议》强调发展农村合作社经济，合作社经济在承认个人私人权益的基础上对生产资料进行统一的调配和生产并通过按股分红等方式分配劳动成果并通过农业合作社进一步实现农业合作化。农业合作化趋势下农村集体经济发展经历了互助组、初级农业合作社以及高级农业合作社三个阶段。互助组强调自愿联合、换工互助，鼓励农民进行农业生产。而发展到初级农业合作社阶段自愿联合逐渐转变为农民通过土地入股，合作社对土地进行统一经营并将经营成果按股分配，这一阶段的主要特征就是统一经营。发展到高级农业合作社阶段，私人土地所有权被完全废除，生产资料实现从私有制到集体所有的转化，实现统一经营、按劳分配。1958年提出建立人民公社，生产资料全面集体化，真正实现生产资料高度集中、统一经营以及平均分配。

这一时期的乡村治理受到高度集中统一的集体经济影响，逐渐发展为具有“政社合一”特征的乡村治理模式。新中国成立初期的土地改革实现了对乡村的重组整合，在调整过程中顺利将国家政权融入到乡村中，为进一步展开乡村治理打下基础。在农业合作化趋势下农村生产资料趋于集体化，到高级农业合作社阶段合作社同时具备经济属性和政治属性，合作社不仅对乡村生产进行统一管理，同样也是乡村社会生活的管理机构。到人民公社阶段农民进一步被集体化，构建出了“三级所有，队为基础”的管理模式。“人民公社以行政权力为纽带，实现了国家对乡村政治、经济、文化、社会管理的全面控制和动员。”[4]这种管理体制既保证了农业生产的高度集中，又加强了农民对集体的依赖性，实现高度统一管理。

（二）1978年-2012年：“乡政村治”改革时期

人民公社发展到后期由于统一经营、平均分配出现了一系列的弊端和问题。治理主体上，农民作为集体的成员接受公社的统一管理导致其缺乏主动参与的途径与意识。治理结构上，传统乡村中的氏族乡绅在乡村中逐渐缺失话语权，行政权力被赋予人民公社，高度集中的治理在后期出现了僵化。治理内容上，全能主义的治理模式限制了农村社会生产生活的发展。在此基础上开始逐步推进以家庭联产承包责任制取代人民公社制度的改革。

十一届三中全会做出了推行改革开放的重大决策，农村集体经济改革也迅速展开。一是实行家庭联产承包责任制，安徽省凤阳县小岗村率先尝试包产到户的家庭联产承包责任制，1982年中共中央颁布的《全国农村工作会议纪要》肯定了包产到户、包干到户，随着家庭联产承包责任制的持续推进，人民公社制度迅速解体。家庭联产承包责任制具有集体经济统一经营的特征，同时创新包产到户、包干到户的集体经济组织模式，建立统分结合的双层经营体制，极大地激发了农民的生产积极性，提高了农业生产效率。二是取消农业税和“三提五统”。从2000年取消农业税试点开始到2006年废止《中华人民共和国农业税条例》，农民负担得到减轻，农村农业税费不分现象得到解决。

这一时期的乡村治理受到统分结合的家庭联产承包责任制的影响发展出“乡政村治”的治理模式，推动了乡村民主化治理。“乡政村治”的治理模式规范了政府职权的同时重视农民在乡村治理中的主体地位。1983年颁布的《关于实行政社分开建立乡政府的通知》中提到“当前的首要任务是把政社分开，建立乡政府，同时按乡建立乡党委，并根据生产的需要和群众的意愿逐步建立经济组织。”[5]这一通知正式表明了人民公社被乡镇政府所取代，不同的是乡镇政府不再具有人民公社的高度集中性，此外原先的生产大队转变为了村民委员会，农民成为了乡村治理的重要主体，其参与治理的积极性被迅速激发。1987年正式通过的《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》，使得村民自治拥有了法律保障，而此后发布了《关于促进农民增加收入若干政策的意见》、《关于推进社会主义新农村建设的若干意见》等一系列推进乡村自治的政策和措施，不断探索和创新实现村民自治的手段和途径。

（三）2012年至今：乡村治理现代化推进时期

家庭联产承包责任制发展到后期出现了家庭经营与集体经营之间的矛盾，同时村民自治与基层乡镇政府治理之间存在张力，导致乡村治理过程中矛盾频发。而新时期要推进乡村治理现代化就必须要以解决好当前蕴含的张力和矛盾为突破口。

党的十八大以来，农村土地制度开始围绕宅基地、集体建设用地和承包地进行全面改革。2013年颁布了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，改革坚持承包地所有权、承包权、经营权“三权分置”制度，以激发建设用地的改革内生动力，推动宅基地制度改革，让农村土地制度改革变得更加科学合理。2014年通过的《积极发展农民股份合作赋予农民对集体资产股份权能改革试点方案》进一步推进全国集体经济的股份制改革。鼓励多种所有制经济主体积极参与新业态项目，在利用建设用地发展新产业的过程中，可在尊重法律制度的基础上采取入股、租赁等方式，平等获得对建设用地的使用权。此外2016年中共中央、国务院颁布了《关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》，对全面加强农村集体资产管理、探索农村集体经济有效实现形式等内容做了最新要求，在遵循市场经济发展要求的基础上探索农村集体经济发展机制，实现集体资产保值增值，进一步激发集体经济发展活力，让广大农民真正受益。2018年颁布的《中共中央、国务院关于实施乡村振兴战略的意见》中明确指出要发挥基层党组织对农村集体经济以及相关组织的领导核心作用，加强党对农村的集中统一领导。

新时期的乡村治理受到集体经济多元化、市场化改革的影响体现出“一核多元”的特点，在治理主体、治理方式、治理内容等方面进行了创新。一是在治理主体上强调在党的领导下实现多元主体参与到乡村治理中，2012年在党的十八大报告中就提到了“健全基层党组织领导的充满活力的基层群众自治机制”[6]，强调在基层党组织的领导下创新乡村自治实现形式，到2018年印发的《中国共产党农村基层组织工作条例》专门强调了在乡村治理中发挥党的领导作用，细化基层党委的职责权限。2019年中共中央、国务院颁布的《关于加强和改进乡村治理的指导意见》中提到要“建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的现代乡村社会治理体制”[7]进一步明确了在党的领导下引导乡镇政府、乡村居民、乡村社会组织等主体积极参与到乡村治理中发挥多元主体的合力。二是在治理方式上强调“自治、德治、法治”的融合，2017年颁布的《中共中央国务院关于加强和完善城乡社区治理的意见》中明确指出了要促进自治、德治、法治的有机融合，而这一理念在十九大报告中再次提出，“三治结合”的治理方式也成为了新时期我国乡村治理的重要手段和方式。三是在治理内容上强调全面有效的治理。2012年党的十八大报告中提出了“五位一体”总体布局，明确了乡村治理的重要内容和主要方面。2017年10月党的十九大报告又从“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”五个方面对乡村振兴做出了总体要求。[8]其中突出强调了治理有效的重要性，治理内容更是从强调乡村治理的广泛性转换到了强调乡村治理深度和切实效果。

三、集体经济驱动乡村治理的实践逻辑

农村集体经济改革与发展是支撑乡村振兴和优化乡村治理的关键性制度突破口。在新时代农村集体经济仍然面临着内生动力不足的问题，需要从根本上破除制约集体经济发展的体制机制，达到实现农村集体经济的创新性发展目标。

（一）集体经济驱动乡村治理面临的现实困境

我国正处在新型工业化、信息化、城镇化和农业现代化同步发展的重要历史阶段，经济转型不断加快过程中必然面临众多新情况、新问题和新挑战。一方面是主体困境，现阶段由于城乡收入差距以及公共产品供给差距仍然较大导致的农村“空心化”现象，居住于农村的集体经济成员普遍教育水平较低，进而导致他们对于集体经济最新政策、集体经济结构等了解不多，这也反映出了现阶段参与乡村治理的主体大多教育水平低，对于自身参与乡村治理的权利与义务不够了解，导致乡村治理效果不佳、动力不足。另一方面是经济困境，现阶段农村集体经济改革并未达到焕发集体经济活力的效果，仍然存在着集体经济类型单一、经济效益较低等问题，此外农村社会结构正在发生前所未有的深刻变化，农村人口流动性持续加快与集体成员财产权不清晰的矛盾日益突出，这也导致了乡村治理缺乏资金支持并且乡村居民参与治理的积极性较低。

（二）集体经济驱动乡村治理的路径探索

第一，构建利益共同体。增强乡村居民之间、乡村居民与集体经济之间的经济联系是推动乡村实现有效治理的关键点。当前我国大部分地区的集体经济发展成果无法支撑本地区发展所需要的资源，仍然需要依靠上级财政的转移支付。集体经济的薄弱极大的限制了村级组织的运转、基础设施的更新、农村经济活力的焕发以及乡村人才的吸引，进而提升了乡村治理的难度。“农村集体经济将原子化的农民通过经济手段的纽带重新聚合在一起，这种经济手段更多表现为利益的捆绑，使依靠传统血缘、地缘等社会关系纽带转为依靠经济利益纽带进行联结，重新组织动员农民参与村庄公共事务。”[9]现阶段需要继续通过始终坚持好集体统一经营、深化农村集体产权制度改革以及发展村社合一的农民合作社等方式发展集体经济从而促进乡村丰富多样的资源有效盘活，促进农业产业提档升级和乡村旅游等新产业新业态快速发展，加强乡村居民与集体经济的利益联结是实现乡村有效治理的核心。

第二，构建组织共同体。集体经济发展能够改变伴随着农村“空心化”、人口“老龄化”出现的乡村组织涣散问题。集体经济组织作为专门管理农村集体经济的相关组织是乡村治理中的治理主体之一，需要发挥集体经济组织在帮助处理集体经济事务、执行相关政策制度方面的作用。此外村委会、基层党组织作为乡村治理的重要主体，其在治理过程中发挥的作用大小受到集体经济发展效果的影响。集体经济的发展壮大一方面可以提升村“两委”和基层干部在村民中的认可度，增强其组织和供给公共产品的基本能力；另一方面能使农民享受因村集体实力增强带来的公共服务设施改善、困难弱势群体救助增多等福利，促进他们对集体事务的关心和参与，增强集体向心力和凝聚力。

参考文献

[1]《马克思恩格斯选集》第2卷，北京：人民出版社，2012年版，第298页。

[2]《马克思恩格斯选集》第4卷，北京：人民出版社，2012年版，第371页。

[3]《中共中央国务院关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》，北京：人民出版社，2017年版，第1-2页。

[4]耿国阶、王亚群：《城乡关系视角下乡村治理演变的逻辑：1949～2019》，《中国农村观察》2019年第6期。

[5]《中共中央国务院关于实行政社分开建立乡政府的通知》，中华人民共和国国务院公报，1983-12-25。http://www.gov.cn/zwgk/2011-11/09/content_1989018.htm。

[6]《中国共产党第十八次全国代表大会文件汇编》，北京：人民出版社，2012年版，第25页。

[7]《关于加强和改进乡村治理的指导意见》，北京：人民出版社，2019年版，第2页。

[8]《决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》，北京：人民出版社，2017年版，第32页。

[9]丁波：《乡村振兴背景下农村集体经济与乡村治理有效性——基于皖南四个村庄的实地调查》，《南京农业大学学报》（社会科学版）2020年第20期。

课题信息：2021年四川大学马克思主义学院关于学习贯彻党的十九届六中全会精神研究课题“中国共产党领导百年乡村治理：历史脉络、基本经验与价值意蕴”（MYJSXS202129）。