农民：农民政策认同问题农民上楼：政策认同研究——基于基层政府政策执行逻辑下的实地调研

农民：农民政策认同问题农民上楼：政策认同研究——基于基层政府政策执行逻辑下的实地调研

余思潼

华东政法大学

摘要：城市化会导致建设用地向农村的扩张。在中央政府的目标明确指向要“保护耕地”的情况下，基层政府在“农民上楼”过程中充分发挥其创新性来解决城市建设用地和保护耕地的“两难问题”，然而在落实政策的过程却招致农民不满的倾向。究竟是什么因素导致了农民对于政府政策执行过程中的不满和抵抗？本文首先基于宏观层面中央与地方维度对政府执行“增减挂钩”政策逻辑进行分析，探讨微观层面基层政府推进“农民上楼”背后的政策执行逻辑，并通过实地调查研究L县BY社区推动“农民上楼”的情况中“上楼”农民政策认同感的变化及其影响因素。

关键词：农民上楼；农民政策认同；政策执行；基层政府

一、问题的提出

“三农”问题是关系国计民生的根本性问题，实现农业农村现代化是党和国家实现乡村振兴战略的必然要求。然而，近些年来我国快速城市化带来的影响显著表现在城市建设用地的快速扩张和乡村的消失。2004年国务院在《关于深化改革严格土地管理的决定》中提出“增减挂钩”政策之后，各种不同形式的“农民上楼”成为各地解决获取城市建设用地和保护耕地的“两难问题”的一条可行之道。

学者们有关“农民上楼”研究，实际多从“增减挂钩”政策本身出发，多叙述国家土地政策发展脉络的梳理角度，并着重从土地政策的演进中探讨央地关系的变化以及变化后的影响：占补平衡——土地整治——增加挂钩。他们认为，地方政府利用信息不对称等等手段来限制中央政府的政策实施。例如，李元珍（2013）从央地互动下的政策执行角度出发，认为增减挂钩政策过程中，中央和地方之间存在多次的博弈过程，中央单一的政策目标与地方根据自身具体情况进行的目标序列之间的冲突导致政策执行空间有相当大

农民：农民政策认同问题

的弹性，政策实践的结果也具有不可预期性，呈现出“软政策执行”特征[4]；还有学者[3]通过国家——农民、政府——农民多种关系视角来分析“增减挂钩”政策，认为“增减挂钩政策便是中央为地方‘松绑’、‘开口子’”(谭明智，2014)；周飞舟（2007）则关注政府——农民之间的关系，认为关系的核心点就是土地[2]。周飞舟和王绍深（2015）从制度结构以及关系互动的角度分析土地制度，认为地方政府行为的变化是中央与地方税收制度改革的结构[5]，而土地税收政策导致农民负担加重的根本原因就在于地方政府财政能力的不足。在这个过程中，央地关系影响到了国家——农民的关系[5](周飞舟，2006)；但是笔者认为从中央与地方互动性研究以及国家——农民关系的结构性分析实际上是仅从博弈的视角进行片面的分析[6](廖锋江、周建国，2020)，忽视了地方政府“增减挂钩”政策执行过程中的客观条件与行为动机。

总体上来看，关于政策执行的主体，本文研究着重指向社区层级和乡镇(街道)层级，但是学术界多研究省市一级政府及其与中央政府的互动下的动机与行为，而非研究村镇一级的行动逻辑。其次，学者们很难从基层政府行为偏离的角度来关注政策给农民带来的负面性影响，也很难跳脱出仅限于分析文化层面以及社会结构层面的认同问题的圈子。但是也有学者提出了新的思路即从社区认同层面来分析，认为农民认同过程中出现的问题主要是由于“上楼农民对于城乡两套基层治理组织的重要性都保持高度认可，并在社区公共事务方面表现出较高的依赖性”[7](吴莹、叶建民，2019)，这种依赖性转变了基层政府的运作逻辑以及基层官员和农民之间的关系。虽然叶与吴(2017)的研究给予本文思路以很大的启发，但是对比他们的研究，本文的研究方向更偏向于农民的政策认同，而非他们笔下的农民的社会认同[8]。

基于以上说明，本文试图回答如下研究问题:为什么基层政府“农民上楼”政策执行过程中会产生事与愿违的结果？究竟是什么因素导致了农民对于政府政策执行过程中“潜移默化”的心理抵抗？因此，本文首先基于宏观层面中央与地方维度对政府执行“增减挂钩”政策逻辑进行分析，探讨微观层面基层政府推进“农民上楼”背后的政策执行以及其与被弱化的农民政策认同感变化之间的关系，并对L县“农民上楼”案例进行实地调查研究。

二、“农民上楼”政策与执行

随着中国城市化进程的加快，土地资源的保留受到了冲击。根据《中国城市发展报告2020/2021》[9]，我国城镇居住人口为90199万人，占63.89%；居住在乡村的人口为50979万人，占36.11%。与2010年相比，城镇人口增加23642万人，乡村人口减少16436万人，城镇人口比重上升14.21个百分点。截止2010年底，失地农民的总数已达到5千万，预计到2030年失地农民将会达到1.1亿，每年新增300万失地农民[10](潘家华、魏后凯，2011)。“农民上楼”是对村落农民从住宅搬入楼房的现象的描述，可以被分解为易地搬迁和城市化两个过程，而农民

原有的住宅被平整，或者复垦为耕地及其它用途。“农民上楼”[11]实质是政府主导下的一项公共政策，其目的是通过将居住分散的农村人口集中到新型社区居住，从而实现公共服务的均等化的过程(叶继红、孙崇明，2020)。

“农民上楼”要基于“增减挂钩”，新增的建设用地指标数量和规模受到中央严格的指标控制，地方省级政府要指标范围内对下级政府的申请予以批准。然而地方政府面临的不仅是执行中央政策单一的政策目标指向，同时面临着稳定和发展地方经济的压力。在这种矛盾背景下，地方政府的政策实践展开。经济视角下，地方政府尤其是基层政府同时面临着促进地方经济发展与社会稳定性之间的困难。在双重夹击下，地方政府的政策选择与似乎有迹可循。地方政府开展了有关“农民上楼”、“土地整治”、“增减挂钩”、“易地扶贫搬迁”的创新实践。

“上楼”政策如何影响农民？对待这个问题等态度可以分为积极和消极两种。积极一方持有的观点是“农民上楼”是促进农民生活水平提高、城市化以及新农村建设的有效政策。谭明智（2014）、周其仁（2010）等人通过调研从城市化发展的角度积极评价“农村上楼”的政策[12]，周其仁认为土地政策的改革实际是有利于农民共享城市化和改革福利的积极性政策[13]。而高度评价这项的政策学者中甚至将“增减挂钩”实践看作是地方政府面对中央政策目标积极适应后的制度创新[14](李元珍，2013)。但是也有学者提出不同的看法，认为“农民上楼”带来了很多负面效应，例如，后期新建区农民被承诺的利益得不到政府、社会以及资本的保障，造成一系列群众性事件可能会导致农民对政权合法性的认同问题。焦长权、周飞舟（2016）指出“农民上楼”的本质是农民被迫城市化的过程，“很多人是被“裹挟”进来的，他们对村庄变化的广度和深度都不够了解，也没有稳定的预期，在宣传动员下很快就搬上了楼、租出了土地”[15]。

千百年来，土地对于中国人的意义不同凡响，它不仅充当着生产资料的生产功能，同时也被认为生活保障的根基。“农民上楼”作为打破城乡二元体制实现城乡融合发展的重要途径，是新时代下适应城市化发展的需要的必经之路，但是“上楼农民”在转变身份成为城市居民后，成为了“失地农民”，他们如何适应自己失去土地保障如何适应新的生活方式的客观现实给国家和基层政府社会治理提出了要求。

三、农民政策认同与L县实地调研

“农民上楼”政策的问题有政策本身的执行性缺陷，也有体制性的科层组织赋予的固有缺陷，而体制性的问题也必须通过执行才能表现出来。有关农民“安全感”以及“风险性”的研究，可以追溯到斯科特（2001）的笔下对农民反叛行为背后的思考逻辑的探讨[16]。从农民经济收益角度来看，农民之所以抗拒“撤村建居”，是因为不安全感的存在[17](毛丹，王燕锋，2006)；从风险分析角度出发，现实的不便使得农民在“上楼”后遭遇种种危机，从而导致对政策的不认同(叶继红，孙崇明，2020)。实际上，农民在失地之前，就已经表现出不认同的意识倾向，要弄清楚影响农民心理变化的因素，不能局限于经济或者文化等片面的角度，而要从体制性的问题和执行性的政策角度来切入。

L县BY社区下辖10个自然村，共1876户，7080人，属于城市拆迁区，目前已整村拆迁8个，剩余2个自然村则部分启动拆迁。XT街道推进“农民上楼”过程中其“增减挂钩”的特殊性就在于尽管国家规定下要保持耕地红线不动摇，但是在“挂钩”下，整个L县县域内的指标可以进行置换，所以XT街道的挂钩与征地工作可以在年度占地计划以外进行，但对于被征土地地的农村和农民而言，除了补偿水平略有提高，情形并没有根本的不同。

在农民上楼政策中，XT街道所拥有的权限限于服务职能。服务两个新建经济开发区，具体涉及到监督企业安全生产等。而这两个经济开发区的功能就是招商引资，促进工业发展，带动L县GDP增长和经济发展。其服务功能实际也是不完善的，执行“农民上楼”政策前期，街道层级政府委派人员带领社区人员进行有关土地赔偿的丈量、落实关于省级层面相关补偿意见和保障措施；农民上楼后等保障工作则被全权授予物业公司进行管理。

基层政府与上楼农民显得甚是“疏离”，这种疏离并不是体现在人与人的关系上，而是政策与人的关系上，实际上上楼农民反而更依赖于与人的关系。在对XT街道的调研中可以发现，有的上楼农民会通过直接接触社区主任等来解决问题，这种解决方法不仅耗时、费力，且极不具备制度化的可能，但是或许是受传统乡土社会的“找人好办事”的想法的影响，上楼农民把问题解决寄希望于社区某几个人员，而当社区人员无法解决问题时，他们的矛头就指向了政策本身和政府体系，这种制度化的矛盾在上楼农民和基层政府非制度化的关系中产生冲突。

在经济赔偿方面，征地补偿费包括土地补偿费、安置补助费、地上附属物和青苗补偿费。农用地补偿费标准为每亩40700元，建设用地补偿费标准为每亩20350元：青苗补偿费按照当季作物每亩1000元补偿

，实际补偿水平较低。征地上的房屋补偿价格同样参差不齐，有高有低，选择“上楼”的农民可获得每人补偿27.6平方米住房面积安置。在社会保障方面，60岁以上的“上楼”农民可以获得每月300/人的失地补助，尽管L县在政策文件中规定，要将农民纳入养老、医疗保障以及失地保险体系，但从调研中所观察到的实施情况来看，该地失地农民的保障水平与城市居民相比仍存在较大的差距，而有关征地补偿的级差化设置也与“上楼”农民心理预期不相符。事实上，农民上楼流转的不仅是土地，而是资本，几乎相差两倍还多的价钱，金钱上的较大落差很容易影响农民对政策对认同。

四、结论与讨论

城市化发展有一条特定的线，似乎指向农民发展的方向。从斯科特笔下分析农民的角度来看“上楼”农民，他们仿佛十分游离，他们失落于对过去生存境地的缅怀中以及对未来不确定性的担忧中。现代农民的生产生活仍然体现出“农民的道义”，执着于道义经济的农民始终生活在“失去”的担忧中。因此，作为与他们形成道义互动的基层政府，不仅要实现好乡村振兴的发展战略，更要关注农民的生活境地和心理认同的发展趋势。这是现代农业农村现代化发展无形的保障。

参考文献：

[1] 李元珍.央地关系视阈下的软政策执行——基于成都市L区土地增减挂钩试点政策的实践分析[J].公共管理学报,2013,10(03):14-21+137-138.

[2] 谭明智.严控与激励并存:土地增减挂钩的政策脉络及地方实施[J].中国社会科学,2014(07):125-142+207.

[3] 周飞舟.生财有道:土地开发和转让中的政府和农民[J].社会学研究,2007(01):49-82+243-244.

[4] 周飞舟,王绍琛.农民上楼与资本下乡:城镇化的社会学研究[J].中国社会科学,2015(01):66-83+203.

[5] 周飞舟.从汲取型政权到“悬浮型”政权——税费改革对国家与农民关系之影响[J].社会学研究,2006(03):1-38+243.

[6] 廖锋江,周建国.国家政策执行治理机制的选择逻辑——以食品安全治理机制为例[J].求实,2020(06):16-29+107.

[7] Yep Ray,Wu Ying. How “Peasant Apartments” Could Undermine Rural Governance in China: Spatial Realignment, Moral Reconfiguration and Local Authority[J]. The China Quarterly,2019,242.

[8] 吴莹,叶健民.“村里人”还是“城里人”——上楼农民的社会认同与基层治理[J].江海学刊,2017(03):88-95.

[9] 中国市长协会,国际欧亚科学院中国科学中心. 中国城市发展报告2020/2021[M]. 中国统计出版社, 2021.

[10] 潘家华, 魏后凯. 中国城市发展报告. No.4[M]. 社会科学文献出版社, 2011.

[11] 叶继红,孙崇明.农民上楼：风险与治理——基于“结构-过程”的分析框架[J].浙江社会科学,2020(03):62-72+158.

[12] 谭明智.严控与激励并存:土地增减挂钩的政策脉络及地方实施[J].中国社会科学,2014(07):125-142+207.

[13] 北京大学国家发展研究院综合课题组,周其仁.还权赋能——成都土地制度改革探索的调查研究[J].国际经济评论,2010(02):54-92+5.

[14] 李元珍.央地关系视阈下的软政策执行——基于成都市L区土地增减挂钩试点政策的实践分析[J].公共管理学报,2013,10(03):14-21+137-138.

[15] 焦长权,周飞舟.“资本下乡”与村庄的再造[J].中国社会科学,2016(01):100-116+205-206.

[16] 詹姆斯・C.斯科特.农民的道义经济学:东南亚的反叛与生存[M].译林出版社,2001.

[17] 毛丹,王燕锋.J市农民为什么不愿做市民——城郊农民的安全经济学[J].社会学研究,2006(06):45-73+244.

参考文献