完善国有农用地产权制度的建议探讨——以宁夏国有农用地为例

完善国有农用地产权制度的建议探讨

——以宁夏国有农用地为例

曹彦文 徐志永 李学涛

身份证号码：1422021989****4192 身份证号码：6401111977****1814 身份证号码：6403241990****3256

摘要：国有土地资源资产是重要的国有自然资源资产，改革开放以来，市场机制的引入使得计划经济时期自然资源使用“无偿无期限无流动”的局面逐渐被打破，现行的国有农用地管理与使用制度的局限性日益凸显：一方面，国有农用地所有权代表行使主体不到位，缺乏有效的约束手段，导致部分国有农用地使用者过度摄取国有农用地资源；另一方面，国有农用地使用权性质及内容不完整，有偿使用方式与规则缺乏。本文以宁夏国有农用地改革实践出发，就完善国有农用地产权制度提出几点建议，以解决国有农用地经营使用者权益缺乏保障、国有农用地资源资产流失、国有农用地管理碎片化等问题。

关键词：国有农用地；国有农用地产权；国有农用地使用权

为解决自然资源所有者不到位、权益不落实、监管保护制度不健全等现行国有自然资源资产所有权制度中存在的问题，2013年以来，国家相继颁布《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》《关于全民所有自然资源资产有偿使用制度改革的指导意见》《关于统筹推进自然资源资产产权制度改革的指导意见》等一系列政策文件，明确提出“完善全民所有自然资源资产使用权体系”。国有农用地是我国国有土地资源的重要组成部分，是保障国家粮食安全、食品供应，维护边疆稳定和生态可持续发展的重要自然资源。因此，研究厘清国有农用地产权体系及权能，健全国有资源委托代理机制，对规范推进国有农用地有偿使用制度改革、提高国有农用地资源配置效率、实现资产保值增值具有重要意义。

一、宁夏国有农用地经营使用现状

宁夏地处我国西北内陆，国有土地面积广阔，据统计，宁夏国有农用地2308.41万亩，占全部国有土地的68.45%。经过长期实践，各地基本形成了农垦集团、市县（部门）属国有农林场、农村集体经济组织、农业投资公司、个人等多类国有农用地使用主体。近年来，宁夏围绕国有农用地管理与使用制度改革进行了积极探索，并取得了一定成效。

（一）国有农用地使用方式多样

宁夏农垦集团公司等大中型国有农林场在农业经营管理体制改革方面，继续坚持和完善以职工家庭经营为基础、大农场统筹小农场的农业双层经营体制，主要实行用于职工收益的“基本田”和用于经营创收的“招标田”的“两田制”模式，并以作价出资、承包、租赁等多种方式促进国有农用地有偿使用方式改革。如，2012年宁夏回族自治区人民政府《关于宁夏农垦集团有限公司土地资产处置方案的批复》(宁政函〔2012〕42号)同意自治区农垦事业管理局“将所属黄羊滩农场使用的1宗(55.9810公顷)国有划拨土地，按评估价格作为国家资本金全额注入宁夏农垦集团有限公司”，并要求自治区农垦事业管理局“依照有关规定和程序以国家作价出资方式办理国有土地使用权变更登记手续”。其他地区以承包、租赁方式为主，承包期限与费用各不相同。

（二）国有农用地管理逐渐规范

2020年8月，中卫市沙坡头区制定《国有农用地管理暂行办法》，规定了国有农用地的使用方式、程序及管理等内容，解决了过去以划拨、出让方式办理国有农用地使用权转承包经营，和已开发利用但未确定使用权等国有农用地的审批、登记问题。不仅为沙坡头区国有农用地的统一管理提供了规范性依据，也为其他地区国有农用地管理提供了经验和借鉴。宁夏农垦集团在土地经营、信息化建设等已有工作基础上，通过整合集成、升级再造，建立国有农用地资源信息化管理系统；依托实际情况建立土地管理台账，进行细化归类，明晰国有农用地的基数，促进规范化管理、规模化生产、集约化经营，实现了国有土地资产的保值增值。

（三）积极探索扩大国有农用地使用权能

近年来，宁夏葡萄酒产业的发展形势迅猛，贺兰山东麓大片国有荒滩荒地被开发改造用于葡萄种植。为支持葡萄酒产业发展，宁夏积极探索国有农用地土地经营权确权登记具体路径和办法，2021年9月，宁夏回族自治区自然资源厅印发《关于完善葡萄酒产业用地确权登记的政策措施》，明确以招标公开协商等方式承包的国有农用地，以出租、入股或其他方式从国有农林牧场流转的国有农用地，参照土地承包经营权确权登记有关规定，登记为土地经营权，从政策制度上保障了企业权益和抵押融资需求。

二、存在的问题

（一）基础底数不清

确权登记是物权的法定公示手段，可让资源要素真正“动起来”，让国有农用地资源资产“活起来”。目前在宁夏乃至全国国有农用地确权登记中，普遍存在地块未登记、交叉登记、面积模糊等现实问题或历史遗留问题，导致后续使用过程中问题纠纷较多，严重影响了国有农用地的使用流转效率和保护效能。如宁夏农垦集团确权登记率为93.3%，被其他单位或个人实际占用的国有农用地达34.33万亩；此外，垦区外仍有大量的国有农用地未进行确权登记。

（二）权能内容不明

《民法典》作为我国市场经济体系的基本法律之一，在物权编中仅规定“国家所有的农用地实行承包经营的，参照适用本编的有关规定”，未对国有农用地使用权进行进一步规定。《农村土地承包法》等法律主要针对农村集体农用地规定了土地承包经营权与土地经营权。因此，在现行法律体系中，国有农用地使用权非法定物权，其权利性质与权能内容不明。在地方实践中，存在国有农用地所有权行权主体、行权方式不清，国有农场、林场土地所有者与使用者权能不清等问题，国有农用地所有权与使用权尚未真正实现“两权分离”。

（三）配置规则不全

由于国家相关法律尚未对国有农用地使用权作出准确定义，对其配置规则等也无细化规定，导致宁夏乃至全国国有农用地有偿使用模式五花八门，或参照国有建设用地、或参照集体土地承包经营权的模式进行管理，各地改革实践进展缓慢。据调研了解，除石嘴山市编制《国有农用地有偿使用办法(试行)》、中卫市沙坡头区制定《国有农用地管理暂行办法》外，其他地区尚未出台相关规范性文件。此外，宁夏国有农用地有偿使用方式及程序、农用地基准地价标准等没有统一的格式与标准。

（四）所有者权益未落实

《民法典》《土地管理法》等法律均明确规定，国有土地的所有权由国务院代表国家行使。然而在宁夏管理实践中，农业、水利、林草等部门虽以划拨方式取得国有农用地使用权，但实际享有着所有权人具有的占有、使用、收益和处分等各项权利。据调研发现，宁夏国有农用地使用收益大多归上述管理主体所有，国家作为法定所有者人未能享有相应的收益。此外，宁夏国有农用地资产未实现全口径统一管理，部分国有农用地未确定使用权人也没有纳入资产监管体系，从而在一定程度上造成国有自然资源资产的部分流失。

三、意见建议

（一）加快推进国有农用地确权登记

依据原国土资源部、财政部、农业部《关于加快推进农垦国有土地使用权确权登记发证工作的通知》（国土资发〔2016〕156号）等有关规定，探索制定宁夏国有农用地使用权确权登记办法，将其登记为“国有农用地的使用权”，并在取得方式中明确划拨、出让、授权经营、作价出资以及承包、租赁等方式。同时，结合全民所有自然资源资产清查试点工作，探索国有农用地价值核算评估方法，科学估算国有农用地经济价值，分级分类建立国有农用地资源资产台账。

（二）完善国有农用地委托代理机制

根据《民法典》《土地管理法》等法律法规，在研究明确不同类型国有农用地所有权的行使主体、健全国有自然资源资产委托代理机制的基础上，明确所有者职责代理履行模式，创新宁夏农垦集团承担垦区范围内国有农用地经营保护具体管理事项，在总结农垦改革经验的基础上，积极探索市县国有农场使用的国有农用地受托经营管理模式。

（三）完善国有农用地有偿使用制度

根据国务院《关于全民所有自然资源资产有偿使用制度改革的指导意见》（国发〔2016〕82号）、原国土资源部《关于扩大国有土地有偿使用范围的意见》（国土资规〔2016〕20号）等文件精神，研究扩大国有农用地有偿使用的范围，加快制定出台宁夏国有农用地使用权配置办法，允许以作价出资或者入股、授权经营等多种形式取得国有农用地使用权，且在符合用途管制、有利于耕地保护等前提下，赋予使用权人对国有农用地使用权转让、抵押担保等权能。

（四）强化国有农用地有偿使用监管

基于宁夏国用农用地承包费用与租赁费用尚无统一标准的现状，启动开展国有农用地等别调整评价和监测工作，研究制定国有农用地有偿使用基准地价。深度结合委托代理试点工作，建立健全国有农用地资源资产收益分配管理制度；加快完善国有农用地收回制度，明确土地收回情形、条件和流程，并制定配套土地收回补偿标准；健全监管体系，明确和落实监管主体，为提升国有农用地有偿使用管理水平、切实维护所有者权益奠定坚实制度基础。

参考文献

[1]新型城镇化建设背景下我国农村产权制度改革研究[J]. 涂圣伟.经济纵横.2017(07)

[2]广东农垦启动垦区国有土地改革试点工作[J].中国农垦.2017(05)

[3]农村集体产权制度改革理论和模式选择研究[J].方志权.科学发展.2017(04)

[4]我国农用地产权制度的历史变迁与创新思路[J].司春燕.东方论坛.2016(02)