基于“帕累托改进”理论的“农民上楼”项目政策执行研究——以上海市S街道为例

基于“帕累托改进”理论的“农民上楼”项目政策执行研究——以上海市S街道为例

赵丹妮

上海交通大学国际与公共事务学院2020级MPA研究生   上海市  200000

摘要：农民集中居住在全国具有普遍性。本文以上海市S街道“农民上楼”已初步取得成功结果的这一项目为例，主要研究这一政策结果是如何发生的？政策执行的基层实践有何规律可循？本文从基层政策执行的视角，运用“帕累托改进”理论，结合“人民当家作主”理论，分析S街道“农民上楼”政策执行过程中，政府是如何有效落实政策的。

关键词：农民上楼 帕累托改进人民当家做主

一、问题提出

1.1政策背景

2019年5月15日，上海市政府颁发了《上海市人民政府关于切实改善本市农民生活居住条件和乡村风貌进一步推进农民相对集中居住的若干意见》（沪府规[2019]21号）和上海市人民政府令第 16号，在充分尊重农民意愿的基础上，进一步加大政策支持力度，鼓励引导农民进城进镇居住，改善农民居住和生活条件，切实提高本市城乡发展一体化水平。

1.2“农民上楼”项目问题提出

本文将农民放弃宅基地而集中住楼的现象称为“农民上楼”。2021年4月，S街道“农民上楼”政策出台后，S街道却意外迎来了一场风波。通知颁布后，小镇的居民们议论纷纷，大家一方面对迎来拆迁的消息充满期待，另一方面却忧虑重重。目前，在S街道，“农民上楼”项目结果为成功状态，经过为期近三个月的申请审批、面积核实、现场评估等工作，最终签约大大超过预期，完成8个村庄近500户村民的集中签约工作。那么这一政策结果是如何发生的？政策执行的基层实践有何规律可循？本文拟从基层政策执行的视角，运用“帕累托改进”理论，分析S街道的农民的顺利上楼实现集中居住，政府是如何有效落实政策的。

二、理论模型

本节对所用到理论基础，在“农民上楼”的背景下，本案例在“帕累托改进”理论基础上，结合“人民当家做主”理论作为治理初衷和最终目的，对理论模型进行进一步完善。

2.1“帕累托改进”理论

当代主流经济学认可帕累托改进（Pareto Improvement）是评估社会经济机制与制度的重要法则。帕累托改进是指资源分配的一种理想状态，假定固有的一群人和可分配的资源，从一种分配状态到另一种状态的变化中，在没有使任何人境况变坏的前提下，使得至少一个人变得更好，即“增量改革”的概念。[1] [2]

2.2“人民当家做主”理论

2014年9月5日，习近平总书记在《庆祝全国人民代表大会成立六十周年大会上的讲话》上提出，“人民当家作主是社会主义民主政治的本质和核心。人民民主是社会主义的生命”。习总书记还提出，“国家各项工作都要贯彻党的群众路线，密切同人民群众的联系，倾听人民呼声，回应人民期待，不断解决好人民最关心最直接最现实的利益问题，凝聚起最广大人民智慧和力量”。[3]

2.3基于S街道项目的“帕累托”理论改进

在S街道“农民上楼”项目中，依靠对人民当家作主这一中国特色社会主义理论的应用，在与人民的诉求和集中居住政策制定的互动中达到帕累托最优。

三、展开分析与论证

3.1 政策执行过程

1、改善居住条件

农民最大的呼声是改善居住条件，这也是农民上楼的初衷。因此在政府制定相关农民集中居住细则中，新房的软硬件条件及周边配套环境质量对于该项目的推进结果起到最重要的作用。S街道为了回应好人民群众对居住条件的改善呼声，联合著名建筑设计院从设计上以打造一个均好舒适的宜居社区、提供一处共享的绿色活动空间、一处回归传统尺度的邻里交往空间。

2、分配标准的全面性

统一分配的新房需要满足每户农民的需求，包括子女适婚分家、独居养老等多种情况，众口难调。为了满足不同农民的需求，《上海市农村村民住房建设管理办法》（上海市人民政府令第16号）、《关于切实改善本市农民生活居住条件和乡村风貌进一步推进农民相对集中居住的若干意见》（沪府规[2019]21号）以及S街道相关安置政策为实物置换或实物+货币安置。

3、资金来源

政策的目的是改善农民的经济生活条件，如果反而为农民造成经济压力是有违政策初衷的。因此政府需要通过合理的资金收支测算以实现让农民不花钱就能享受到上楼的政策福利。经测算，项目区所需总成本和资金总来源能基本实现资金平衡，略有盈余。

4、分配过程的公平公开性保障

规划公示：在规划方案编制过程中，S街道办事处广泛征求发改委、农业、财政、水务、环保等相关部门以及群众的意见，对搬迁补偿方案及安置方案等进行公示，在公示期间，对于群众存在疑义的地方给予解释，在得到普遍认可后，组织公众对规划意见进行签字、盖章。

3.2本案例中存在的两层帕累托改进

首先，为了改善当地农民居住环境及促进土地集约利用，2019年，上海市政府出台《上海市人民政府关于切实改善本市农民生活居住条件和乡村风貌进一步推进农民相对集中居住的若干意见》（沪府规[2019]21号）和上海市人民政府令第 16号、相应地区也有《关于推进农民相对集中居住的政策意见》的通知。从政策上推动乡村振兴战略的实施，一方面推动郊区乡村成为提升上海城市能级和核心竞争力的战略空间，另一方面切实改善本市本区农民生活居住条件和乡村风貌。可以看到在这一层帕累托改进中，政府有决心实现政府和农民的共赢，并以此作为目标。但是在这一层宏观层面的帕累托改进时并未完全考虑到地区农民的不同家庭生活情况。通过实施农民集中居住，政府一定能实现土地集约利用；但是这一政策没有明确具体实施细则，使农民对于是否“自己的生活能够变得更好”产生了疑问，没有真正实现帕累托改进。

基于第一层宏观层面的帕累托改进的缺陷，S街道通过对农民意见的充分记录及反馈，形成《S街道2021年农民相对集中居住安置项目操作细则》通知，细则的实施过程真正实现了第二层帕累托改进。政府为不同农民家庭情况制定了详细的分配方案；也充分解答了农民对于房屋质量及公平分配的的顾虑；还由农推办、专业律师和评估单位通过“提前咨询”的方式做好集中解释。让农民充分知晓虽然自己换了房子，但自己的利益不会受到任何损害，反而可以使自己的经济水平和生活质量都得到提升。

3.3人民当家做主

农民就是广大的人民群众，政府的政策就是要贯彻党的群众路线。S街道农民对于改善居住条件的愿望特别强烈。听到这一人民群众的呼声，政府在2019年推行农民集中居住，其初衷是为了回应他们的期待，切实改善农民的居住环境，解决好他们最关心最直接最现实的利益问题。在农民集中居住办法实施的过程中，农民因为所掌握的信息不对等，对该条例提出了许多问题，通过访谈、信访等形式反映给了村干部及政府。村干部及政府在落实农民上楼工程时，认真记录每一个农民的诉求及期待；充分分析把控新建房的环境质量；详实制定分配原则及分配方式；提前安排解答会、回应好每一个农民的问题，严格遵循人民当家做主的治理理念。村中所有农户的意愿都得到了尊重，满意顺利完成公平的摇号，没有额外支付任何费用就住进了质量环境都更宜居的新房，实现了当家做主。

四、结论

在“农民上楼”的解决方案中，农民亟待改善生活条件，因此政府出于为人民谋福利的角度出发开始着手制定集中迁住的方案；政府在政策制定的过程中直面了每一户农民的诉求和呼声，并汇总人民的需求共性和特性，颁布了具体的实施细则；为了使实施细则能够直接传达给人民，并以更透明、更温和的方式呼应人民的期待，政府将具体方案公示并提供解释答疑，让人民行使当家作主的权利。每一步都体现出了人民当家作主的中国特色社会主义理论。

“农民上楼”是“帕累托改进”的经典案例，体现了人民当家作主的初衷和目的。而政策的制定、实施、推行过程是否切实符合人民群众的根本利益，每一步都需要考虑到人民群众的诉求反馈，保持同人民群众的血肉联系，始终坚持立党为公、执政为民，将人民当家作主化到政策落实的实处，才能达到帕累托最优。

[1]李风华, 李风琦. 我们需要什么样的社会福利改进——论帕累托改进的伦理约束[J]. 哲学动态, 2019(02):96-103.

[2]洪田芬. 城市更新“帕累托改进”的阶段逻辑与价值创新[J]. 城市发展研究, 2020,27(08):74-80

[3]张雨楠,张吉明. 坚定不移坚持中国特色社会主义民主政治制度——学习习近平《在庆祝全国人民代表大会成立六十周年大会上的讲话》[J]. 中华魂,2020(03):10-14.