土地征收成片开发背景下城市老城更新的路径探索

土地征收成片开发背景下城市老城更新的路径探索

颜泽斌,魏逸娇

常州市武进规划勘测设计院 江苏，常州 213000

摘要： 随着新土地管理法的颁布实施，城市土地征收必须要满足公共利益为导向，但老城往往环境相对杂乱，基础设施相对薄弱，原有老城城市更新做法不是重空间、轻产业就是重产业、轻空间，对老城资源本底的挖掘不充分，没有充分考虑城市公共利益。在土地征收成片开发实行的背景下，城市中心区大量存量更新用地的征收开发需要重点解决公共利益相关的问题。本文通过对成片开发编制要求的解读，以武进长沟河片区为例，提出成片开发与促进老城更新相互融合的一种路径探索。

关键词：成片开发、公共利益、老城更新、存量建设

1.背景介绍

1.1 成片开发概念基本认识

《自然资源部关于印发<土地征收成片开发标准（试行）》的通知>》（自然资规〔2020〕5号）明确成片开发是指在国土空间规划确定的城镇开发边界内的集中建设区,由县级以上地方人民政府组织的对一定范围的土地进行的综合性开发建设活动[1]。同时要求县级以上地方人民政府应当按照《土地管理法》第45条规定，依据当地国民经济和社会发展规划、国土空间规划，组织编制土地征收“成片开发”方案，纳入当地国民经济和社会发展年度计划，并报省级人民政府批准[2]。

通知要求土地征收成片范围要集中连片，重点保障公益性用地的比例，要高度重视节约集约土地和土地利用效益提升，开展经济建设、社会发展、生态环境等多方面的效益评估，做好资金平衡预算，保障被征地农民原有生活水平不降低，长远生活有保障。成片开发是基于保障城市公共利益的基础上，进行合法且合理的土地征收的政策，在城市更新中，涉及到集体土地征收的片区，均需满足成片开发的要求。

1.2 老城城市更新问题研究

老城城市更新是为了实现中心区整体功能的优化，基础设施和公共服务设施的完善，以最终实现中心区的可持续发展，对于一个城市来说，人文、空间、产业、配套、生态是构成城市的重要要素，城市更新重点还是这些要素的有机融合，但是现在大部分老城城市更新普遍存在诸多问题。

重视城市产业发展，轻视人文和空间。基本是以产业规划者的角度将产业作为城市最重要组成部分，认为产业是一个城市的心脏，是动力源泉，教育、文化、医疗等等都是以产业为基础的。城市的最基本的功能就是创新，而产业就是城市创新的源泉。重点考虑的是城市产业的发展，轻视了对人文尺度和城市空间的改造。

重视城市商业性开发，轻视对城市基础配套的完善。基本是以土地财政角度重视商业性开发，大规模建设居住区和商业综合体，忽视了周边居民基本的公共服务和市政设施的配套完善，对城市居民生活产生了较为不便的影响[3]。十九大报告中首次提出我国社会的主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。二十大报告也提出我们要加快建设高质量教育体系和健全社会保障体系，在社会主义新时代发展背景下，城市发展更加强调物质空间和社会空间的融合与协调。老城城市更新是为了实现老城整体功能的优化，基础设施的完善，以最终实现老城的可持续发展，对于一个城市来说，人文、空间、产业、配套、生态是构成城市的重要要素，老城城市更新重点还是这些要素的有机融合，但是现在大部分老城城市更新普遍存在诸多问题。

2.武进长沟河片区开发模式研究

2.1 武进长沟河片区现状基本情况

长沟河片区区域位置优越，可开发性高。片区距离武进市中心6-7公里，距离适中，且在武进行政中心地区核心辐射范围外缘，片区未来向东可融入武进湖塘核心区，增加其辐射范围，向西可带动牛塘产业转型升级，往南可与春秋淹城旅游文化片区联动。片区北靠G312、南依城市快速路长虹中路，距离江宜高速武进经发区收费站约5公里，东邻常州轨道交通1号线，距离常州火车站约8公里、常州奔牛国际机场约24公里，对外交通优势明显。片区周边淹城北路、广电西路、武宜北路、人民中路等干路均已建成，与城市其他片区联系十分便捷。

长沟河片区存量建设用地多，城市更新需求急迫。片区内均为现状城中村，布局杂乱无章，建筑密度高，以低多层建筑为主。片区内部现存城西工业园，大部分建筑质量较差，基础设施配套相对落后，是目前中心城区核心区内稀缺的，可成片区大规模开发改造开发的区域。湖塘镇长沟河片区拥有挖掘高地租地价的潜力。通过退二进三城市更新，盘活存量工业用地，加大对闲置、低效用地的整治，完善服务配套，实现功能转型，建设生态宜居的滨水休闲社区，有效承接武进中心城区人口、经济等资源。

2.2 长沟河片区成片开发方案编制

构建多元复合、活力集聚的“都市滨水宜居社区”。长沟河片区结合区域禀赋优势，综合发挥滨水休闲和宜居综合社区功能。以长沟河公园为生态绿心，结合城市更新，依托现有生态结构，突出滨水休闲主题，打造都市滨水宜居社区。统筹建设社区中心、公交场站、公园及附属配套用房等，并配备滨水商业办公服务设施，充分解决居民的居住、生活、购物等多方面需求，营造出生态宜居的综合型社区。

开发时序和国土空间规划进行有效衔接。通过成片开发这一政策工具，明确长沟河片区近期建设、招商、投资重点区域，以及基础设施配套需求，实现集中集约、集聚高效、有序发展、建一片成一片。规划建设的西园实验学校、配套幼儿园等教育设施，满足片区居民教育服务的需要；规划建设变电站、消防站等市政设施，促进片区基础市政设施建设；规划建设大通路、贺家路等道路，完善片区交通网络体系建设，满足片区居民的高品质生活需求。有利于防止城市盲目扩张，限制大规模供地，维护农民权益，倒逼高质量发展；有利于控制开发成本、提高开发效率和开发品质。通过成片开发、实现开发格局和规划的有效链接，有助于国土空间规划的落实。

2.3 长沟河片区城市更新模式的研究

功能注入，延续城市中心活力功能。长沟河片区主要以三类居住和二类工业厂房为主，实施该片区的城市更新，可以结合长沟河这一优质生态岸线，融入商业、酒店、公共服务、住宅等功能业态，打造片区级生态活力中心。不断盘活资源，提高土地节约集约利用水平，建设高品质居住生活区和公共开放空间，对周边市民的生产、生活、休闲、教育、娱乐等产生重要的积极影响，有利于提高人民群众的生活质量和幸福度。

生态为本，构建滨河生态景观长廊。长沟河片区规划建设31.89公顷绿地，包括长沟河公园，沿河沿路的绿化和社区小游园建设。充分利用片区良好的生态基底与特色资源，打造带状公园，构建南北向滨河生态景观长廊，在带状廊道基础上形成若干点状生态绿地，以线串点，提升片区整体活力及城市形象，打造城区特色滨水慢行体系。

注重实施，确保规划具有可操作性。为了确保开发建设的统一性、协调性及可持续发展，实现项目的高标准开发，成片开发方案对片区详细制定5年土地征收、供应、建设完成计划表，共有经营性项目19个，包括14个居住开发项目、5个商业开发项目，用地面积77.45公顷。同时每年对其计划表进行考核，督促按时完成开发建设，确保了成片开发方案的可操作性。

3.成片开发与城市老城更新的路径探索

3.1 碎片化城市更新转向成片化更新

以往地方政府进行城市更新通常是以项目为导向，引进了哪些重点项目，就对哪些地方进行更新，这种方式往往就会导致城市更新的地方不集中，比较零散，各自为政。让本就城市界面较差的待更新区，形成多幅城市面貌，不利于城市景观风貌的整体和谐，也不利于城市居民公平享受城市资源。

成片开发可以有效解决碎片化城市更新带来的问题，通过自上而下的规划引领，划定整体城市更新片区，按计划有条不紊的进行招商建设，既能保持片区整体风貌的统一性，又能从宏观的角度思考整体片区开发方案的合理性[4]。城市成片化的更新是未来城市更新的一个重要要求，也是保障城市更新有效落地的一个重要手段。

3.2 单一化公共设施布局转向多样化公共设施配置

以往地方政府进行城市更新大多是基于需要更新的片区配置一个单一的公共设施，可以是幼儿园等教育设施，也可以是养老院等公共设施。但是在社会主义新时代发展背景下，城市居民在满足基本生活需求后，开始寻求精神文明的满足和个人价值的实现，对于城市空间与基础设施的要求不断提升，城乡居民的生活需求逐步由“生存型”向“发展型”转变，重点强调需在教育、文化、医疗、养老、市政等设施上提升需求。

成片开发要求从整体考虑，整个片区的公益性用地不低于片区面积的40%。这就带来了要均衡布置城市公共服务设施的要求，不能基于自身的更新单元，要从整体考虑，明确整个更新片区欠缺的基本公共服务设施，布置高标准的公共服务设施，和更新的片区规模相统一，促进多样化的公共服务设施配置[5]，既能高水平满足自身的要求，又能统筹考虑更高层面的需求。

3.3 失序化城市更新转向有序化规划控制

以往地方政府进行城市更新常常倾向于哪个地方好征地,就以投资项目为主导,以项目倒逼规划修改调整,而不是“项目跟着规划走”,这种做法难以解决空间规划与发展建设的时序问题。这种没有明确开发时序的城市更新总会计划赶不上变化，造成一种失序化的城市更新，影响城市整体的更新风貌[6]。

成片开发要求5年内地块征收出让并建设完成，形成一个较为完整的土地开发时序计划表，可以优化土地要素的配置,协调土地和其他要素之间的市场化配置手段,同时吸收社会资本参与城市有机更新，构建多主体共同参与机制，实现多方共赢。有利于实现规划引领,统筹片区资源要素,协调、平衡居住与配套、开发与保护、经济与文化之间的关系,满足生产、生活和生态等多种需求。

4.结语

成片开发背景下，城市更新要转变之前以项目驱动来碎片化更新城市单元的更新逻辑，通过制定完善的片区征收开发时序，统筹考虑整体的公共设施配置，高质量推进老城成片城市更新，保障片区居民的基本权益，实现“公共利益”成片开发和城市更新的有效融合。

参考文献

[1] 自然资源部. 土地征收成片开发标准(试行)[Z]．2021．

[2] 全国人民代表大会常务委员会．中华人民共和国土地管理法[Z]．2020．

[3] 张秋仪，黄莉芸，杨迪，曾献君，曹风晓.空间治理理念下的土地征收成片开发方案实施路径研究 [J].规划师，2022（4）:41-49.

[4] 汪云，周维思，晏学丽，等．基于功能区视角的土地征收成片开发模式探索[J]．规划师，2022(4)：27-32．

[5] 宣伟阳．高质量发展背景下广州城市更新研究——以南沙区大塘村旧村全面改造为例 [J]．未来城市设计与运营，2022(9)：30-32．

[6] 熊琳，彭耕．全周期管理理念下老旧城区城市更新实施策略研究——以成都市龙泉驿区为例 [J]．四川建筑，2022(10)：6-9．

作者：颜泽斌（1995-04-19 ），男，汉，江苏溧阳，本科，职称：助理规划师，单位全称：常州市武进规划勘测设计院，江苏省常州市，213000，研究方向：土地征收、城市更新