政府预算活动中纳税人的权利

政府预算活动中纳税人的权利

耿若楠

陕西地建土地综合开发有限责任公司  陕西 西安 710075

【摘要】：政府预算收支行为划定了政府活动范围和方向，而纳税人作为预算收支来源的主要承担者以及公共服务和公共产品的接受者，不可避免的对政府用税行为进行监督，这便需要确保纳税人权利得以行使。基于此，本文从我国政府预算现状出发，对纳税人预算知情权、预算参与权等权利进行解读，并且分析了权利行使过程中存在的法律依据缺失、纳税预算参与程度低、司法救济渠道缺失等问题。进而建议确立纳税人参与预算的权利体系、完善听证制度、建立公开透明的预算信息制度与纳税人诉讼制度。

【关键词】：政府预算；纳税人权利；预算参与；司法救济

一、我国政府预算的现状

党的十八届三中全会指出财政是国家治理的基础和重要支撑，要建立现代财政制度。而政府预算作为财政体系的重要组成部分，作为国家财政的核心，应当完善预算管理体制。据此，近年来国家一直在完善政府预算制度，特别是新预算法对预算信息的公开程度方面、还是人大对政府预算的审查监督都有了一定程度的改进。新预算法开篇第一句话就是“为了规范政府收支行为”，这是预算法的立法宗旨，也是预算法的灵魂。[1]政府预算简单来说就是政府的财政收支计划，包括收入计划和支出计划，我国政府预算组成体系是按照一级政权设立一级预算的原则建立，我国从中央到地方共五级预算。政府预算收入是以税收为主要来源，其余则为非税收收入，例如依规定上缴的国有资产收益，专项收入等。具体来看，主要是用于一般公共服务、外交、国防、教育、科技、社会保障、医疗卫生、经济建设等。

基于政府预算收支行为划定政府的活动范围以及方向，不可避免的就会引起社会大众的关注，接受来自各方主体的监督，这也就对政府预算公开透明度、政府预算管理体制等提出了更高的要求。一方面，我国政府预算的公开透明度近几年已有所提高，不仅化被动为主动，也从中央部门扩展到市县级部门，新预算法在信息公开方面也增加新条款，但是在公开程度以及范围方面仍有欠缺。另一方面，为了更加保证政府预算支出能够落到实用，国家对于政府预算制度的监督审查力度也予以加大，完善了奖罚制度，强化了人大预算审查监督职能。此外，“参与式预算”得到了推行，作为预算体制改革的开端，参与式预算不仅能够实现实现财政资源公平、合理、有效率的配置，更重要的是可以为民众参与预算各个环节提供平台和机会。温岭模式的形成便是一个典型的例子，即公民通过民主恳谈的形式参与年度预算方案讨论，市人大代表审议政府预算并决定预算的修正和调整，实现实质性的审查监督。[2]

二、政府预算活动中的纳税人权利及存在的问题

（一）纳税人权利内涵

我国长期以来对纳税人问题的研究，往往局限于纳税人的纳税义务方面，在税收实践大多忽略了纳税人权利。税的征收以及使用是缺一不可的，这也就意味着纳税人权利体系的完整还需要拥有对用税方面的各项权利，主要就体现在对于政府预算方面所拥有的权利。

1.纳税人的预算知情权。知情权是纳税人行使其他权利的基本前提，我国《预算法》第14条规定了财政部门有义务主动将各预算事项信息向社会公众进行公开，甚至要对一些重要事项进行说明。如果说预算公开的范围反映了预算公开的广度，预算公开的程度则决定着公众对预算信息的知情程度。也就是说，预算公开不仅仅在执行阶段，还包括了预算编制和审批阶段时期，以便为纳税人参与预算提供基础前提。

2.纳税人的预算参与权。我国目前法律并未明确规定纳税人拥有预算参与权，《预算法》第45条也只是规定人民代表大会举行会议审查预算草案前要听取选民和社会各界的意见。对于该权利有学者认为是公民参与权在公共预算领域的延伸，是指公民遵照相关程序，参与公共预算事务，合法表达意见和诉求，并对预算进行监督的一种基本政治权利和经济权利。[3]这是基于公民作为纳税人缴纳税费的地位决定的，也是基于公民作为对公共服务和公共产品的接纳方而言的。在政府进行预算编制时，纳税人在预算知情权得以充分保障的前提下，有权参与到对预算资金项目设定、配置和使用的讨论中，从而防止出现权力寻租、资源浪费等情形。在预算审批阶段，公民有权参加听证会对预算草案予以发表观点、提出质疑，进而帮助政府对预算资金的内容和支出方向予以控制。在预算绩效评估阶段，作为公共服务和产品的接受者，公众是最具发言权的，可以充分表达反馈意见。

3.纳税人的预算监督请求权。在预算监督方面，政府财政部门对于预算的监督权力较大。《预算法》第九十一条规定了公民、法人或者其他组织发现有违反本法的行为，可以依法向有关国家机关进行检举、控告。接受检举、控告的国家机关应当依法进行处理，并为检举人、控告人保密。任何单位或者个人不得压制和打击报复检举人、控告人。对于处于弱势地位的纳税人这一主体来说，没有救济就没有权利，有效的维权途径是纳税人得以实施权利的保障。

（二）纳税人权利行使中存在的问题

1.纳税人权利缺乏相关法律依据。如前述分析，我国纳税人所享有的在预算方面的权利并未直接明确的予以规定，一方面，《宪法》只规定了公民有纳税的义务，并未明确规定纳税人权利，其所提及的也是公民的基本权利。另一方面，《预算法》中对于纳税人的知情权、参与权、监督权等权利均未提及，都只是间接的提及了一下。尽管新预算法强调了公开透明原则，明确了预算公开的主体、范围等内容，但这只能有利于纳税人预算知情权的实现，对于政府预算各动态环节的参与权和权利救济方面仍属于欠缺之处。

2.政府预算公开透明度低。我国财政预算透明度的提升主要受到三个方面因素的制约：一是公开主体，即各级政府自身的公开意识欠缺；二是公开客体，即预算程序与预算内容的公开技术与制度滞后；三是公开环境方面的体制阻碍以及激励机制缺乏。[4]在我国政府相较于公众对于预算信息的掌握要处于优势地位，也就难以保证纳税人权利的实现。而且政府对预算信息的公开更多出于形式且不全面，例如在实际公开中，许多政府部门在预算公布时只反映到 “类”，有少部分反映到 “款”，而 “款”以下各层次信息基本上不予反映，这便使纳税人难以更好地参与道正预算活动中去。

3.纳税人预算参与程度低、自身意识缺乏。一方面公众自身作为纳税人主体意识淡薄，而且参与预算能力较低、参与意识不强。主要表现为对预算知识了解不够，对于专业的财政预算知识缺少认知能力、分析能力和质疑能力等，因而不能完全参与到预算过程中。另一方面则是参与途径不畅。公众参与预算的形式最主要的就是听证会。但是听证会的程序流于形式、听证范围狭窄而且对于参与人员提出的意见或者建议不能够获得较好的反馈。

4.司法救济渠道不健全。权利救济大都依托于司法程序得以实现，而纳税人预算参与权的司法救济空间却比较有限。现行预算法上主要采取行政问责方式，问责主体、问责对象与问责程序都具有明显的行政主导性特点，例如重大事项或特定问题的调查增强了人大预算问责的职权色彩，但是预算法又缺乏对问题的范围进行明确界定。[5] 而且纳税人无法对侵害自身权利的行为提起诉讼，并没有法律依据的支撑。

三、政府预算活动中纳税人权利的完善路径

（一）建立健全保护纳税人权利的法律法规

1.完善预算监督机制。预算法在原则上规定了地方基层人大应当听取选民和社会各界对预算草案的意见。在这一原则的基础上，应当进一步细化在人大预算监督过程中保障纳税人预算参与权的具体程序机制。例如在一些地方实践中推行的预算听证程序、预算民主恳谈程序、预算民主议事程序等。此外，还应当对于地方人大审查监督机构进行扩充预算工委编制，主要是吸纳更多经济学、财政学、法学等领域的人才,优化组成人员的知识和年龄结构,增强依法履职能力。[6]以此来地方人大监督机构的权威信，保障纳税人能够通过人大代表更好对政府预算实施监督。

2.确立纳税人参与预算的权利体系。首先，法律应当明确纳税人的预算参与权，对其进行规范化的表述，使纳税人能够获得法律上从事某一行为的资格。其次，基于前述对预算参与权的分析，应当明确是纳税人的参与权贯穿了政府预算活动的各个环节，即从预算编制到预算绩效评估这一完整过程，针对每一阶段拥有一定的参与权。再者，为了保证预算参与权的有效行使，还应当将纳税人的预算知情权、预算听证权以及预算监督请求权加以规定。这些权利辅助于参与权的行使的各个阶段。最后，应当规定一些禁止性条款，例如不能对纳税人公平参与政府预算活动在设置不合理障碍和准则，限制纳税人的参与权，严格预算参与程序。

3.完善听证制度。从整体来说，要形成统一的法律规定，对听证的一般程序、一般规则、适用范围、听证代表的产生等都要做出明确的规定。具体到各方面来看，要扩大听证制度的适用范围，让纳税人充分参与与其相关的公共服务和公共产品领域的事项；严格遵循听证程序，对于非经正当程序所实施的预算活动予以限制，特别是那些层级越低的地方预算需着重关注。

（二）加大推进“参与式预算”的构建

1.明确各主体角色定位。作为纳税人，我们要改变纳税人义务主体观，使纳税人权利义务重新归位。要正确培养和引导纳税人的权利意识和责任意识，在积极保护纳税人自身利益的同时也要兼顾社会公共利益，同时应当提高纳税人的预算参与能力。对于政府来说，政府作为预算制度的核心主体，应当明确自己的角色定位，应自觉主动地接受纳税人的监督和问责，主动对预算信息进行公开透明化，积极宣传并尊重纳税人参与权，让纳税人和政府形成互动式财政预算模式。对于人大代表，要积极发挥自身的作用，依据自身拥有的审查监督职能对政府预算的草案进行审查，提出建设性意见。还有就是社会组织，发挥其沟通社会公众与政府的优势，努力促进纳税人预算民主意识的提高，弥补纳税人分散带来的困境，进而增强预算参与权的有效性。

2.建立公开透明的财政预算信息制度。公开透明的预算信息是保障纳税人知情权的重要条件。新预算法有所规定，政府要建立公开透明的阳光财政体系，而且要确保公开内容的真实性和严谨性，公开的范围性的广泛和公开的相关时间的具体。具体来说，一是要明确预算信息的覆盖面。对于纳税人来说，出了涉及国家机密的信息不得泄露外，其余的预算信息应当予以批露。二是对于预算信息的公开程度予以明确。要细化预算收支科目分类，将现在地方政府预算中大多数预算科目从逐步细化，如果预算支出中涉税信息公开到目级，就可以引导公众行使监督权。三是提高预算信息的可信度。如果公众认为审计报告的结论存在错误并要求重新审计或更正审计结论的，审计机关应当做出明确解释，公民可以就审计机关的结论提起行政复议或行政诉讼，以提高地方政府预算涉税信息的公信力。

[7]

（三）健全司法救济机制

1.建立纳税人诉讼制度。纳税人诉讼是指公民以纳税人的身份就税款的征收、减免以及使用问题向法院提起的行政诉讼，它是纳税人监督政府合理征收、使用税款的司法手段。[8]该制度的建立可以使纳税人的权利渗透到整个预算的过程之中，同时对于侵害自身预算知情权、预算参与权等权利的行为予以打击。具体而言，关于受理纳税人诉讼法院，可以依据预算层级的不同，分别由其上一级的人民法院进行审理，例如乡镇政府的预算行为由区县一级的基层人民法院进行审理，以此推进。关于诉讼过程当中的举证责任问题，一般的举证责任都是“谁主张谁举证”，但是考虑到纳税人的弱势地位以及对预算信息把握的劣势地位，应当考虑实行举证责任倒置，即由政府这一被告举出证据证明其预算活动的合法性。

2.强化问责机制。我国人大作为法定的预算审查监督主体，拥有建议、询问和质询等权力，部门或机构面对人大代表的建议与提案须答复。这些职权都是从民众的利益出发，这是我国财政预算制度民主化治理的主要体现，是民众能够行使参与权和监督权的有效途径。因此，必须要加强人大问责机制，关键就在于加强部门制度的建设。人大在对决算审查时不仅要间接依靠财政、审计等部门对财政违规等行为的问责，更要直接运用询问、质询等方式从部门制度建设上纠偏、整改以防范违法违规和低效支出行为的再发生。[9]除此之外，人大可将问责和后续监督结果运用于政府绩效考评，这样就能够增加问责的权威性和监督的实效性。

四、结语

现代财政制度的建设要求决定了政府预算制度的改革进程，“参与式预算”的构建也已逐渐步入轨道。以政府为预算的核心主体正在发生转变，纳税人权利意识的觉醒为政府预算活动带来了新的要求。无论是人大的预算审查监督体制还是预算信息公开透明度，以及对政府预算各个环节的进行都被带上了民主法治化的寓意。以法律形式明确纳税人预算知情权、参与权，设定司法救济途径，逐步改进政府预算监督体制，保障纳税人与政府针对财政预算公平的进行互动，便是

政府预算活动中主张纳税人权利的关键及意义所在。

参考文献：

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[3] 缪小林,赵一心.我国财政透明度的制约因素探析：以预算公开为视角[J].中国社会科学院研究生院学报,2018(04).

[4] 何晓东.推行“参与式预算”夯实基层民主[J].民主法治建设,2020(03).

[5] 黄建文.地方政府预算中涉税信息公开的法律问题[J].南通大学学报·社会科学版,2016(04).

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[7] 邓江陵.公民预算参与权的司法保障研究[J].理论月刊,2019(12).

[8] 赵亚忠.政府预算监督浅说[J].吉林人大,2020(05).

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[1] 赵亚忠：《政府预算监督浅说》，载《吉林人大》，2020年第5期。

[2] 邓江陵：《公民预算参与权的司法保障研究》，载《理论月刊》，2019年第12期。

[3] 邓江陵：《公民预算参与权的司法保障研究》，载《理论月刊》，2019年第12期。

[4] 缪小林、赵一心：《我国财政透明度的制约因素探析：以预算公开为视角》，载《中国社会科学院研究生院学报》，2018年第4期。

[5] 陈治：《纳税人预算参与规范化的理论逻辑与实现路径》，载《地方财政研究》，2019年第12期。

[6] 林圻、 欧阳天健：《地方治理中预算法治问题研究——兼论地方人大预算监督权的完善》，载《兰州大学财经财报》，2016年第32期。

[7] 王银梅、黎昕、翟晓琳：《政府预算公开中的公众参与问题研究》，载《财政公开》，2018年第2期。

[8] 顾妍：《论预算法视野下的纳税人权利——浅谈预算制度中的纳税人权利》，载《法治与社会》，2007年第12期。

[9] 王金秀、杨翟婷：《以人大预算监督推动中国治理现代化》，载《财政科学》，2019年第11期。