对自然资源领域行政诉讼问题的几点思考

对自然资源领域行政诉讼问题的几点思考

林国全

莱州市自然资源和规划局

随着机构改革的深入和部门职能逐步完善，各地将按照国家机构改革方案将土地、矿山、林业、规划、不动产等原来隶属于不同部门管理的业务统一划归自然资源部门，因为以上业务与利益息息相关，导致自然资源和规划领域的行政诉讼案件居高不下。究其原因，主要有两方面：一方面，机构改革后自然资源部门管理业务拓宽，因改革前“各自为政”致使合并后政策“撞车”引发诉讼案件增多；另一方面，因为矛盾集中，导致信访人对部门集权不满而提起诉讼。现结合辖区内实际情况，就存在的此类现象进行总结，查找不足，分析原因，为今后自然资源工作的顺利开展夯实基础。

一、案件类型及发生时间分析

当前，自然资源和规划领域的行政诉讼案件可分为两大类：

（一）直接提起行政诉讼。即行政相对人直接到法院提起诉讼：一是诉管理部门不履行法定职责；二是对管理部门作出的违法占地、非法采矿、滥伐盗伐等行政处罚不服；三是对政府信息公开不服；四是在提起行政复议之后，对县级政府做出的复议决定不服，将县级政府一并作为被告起诉。

（二）非诉执行。由管理部门申请法院对不履行法律义务的行政相对人实施强制执行。即根据《行政诉讼法》第97条规定：公民、法人或者其他组织对行政行为在法定期限内不提起诉讼又不履行的，行政机关可以申请人民法院强制执行，或者依法强制执行。

以上两大类案件涉案建筑物及附属设施建设时间大多发生在机构改革之前。线索来源为巡查发现、卫片发现、媒体反馈或信访举报，在管理部门充分调查、认定事实、集体决策后作出行政处罚，行政诉讼案件相对人而不服提起行政复议和诉讼。

二、案件发生原因分析

（一）行政诉讼成本低。行政诉讼费用低廉，而土地违法成本极高，当事人搞建设动辄投入几十万元，甚至于上百万元，罚款也在数千乃至上万元，有的高达数十万元。当事人通过复议或诉讼既可为改变处罚结果争取机会，又可以延缓缴纳罚款时间，可谓一举两得。

（二）老上访户撺掇诉讼。个别老上访户为了达到个人某种目的，利用自己信访掌握的个别极端事例信息在发现行政机关存在程序或者实体过错后多方撺掇当事人，为当事人代理诉讼。

（三）由于国家土地政策变化，土地利用总体规划调整而导致行政诉讼。因为国家土地政策不断变化，对于违法占地处置没有设置统一的时间段，导致当前历史遗留问题多，处理起来难度较大。最典型的是设施农用地占用基本农田案件，对于占用基本农田搞设施农业的，管理部门要求当事人整改，若不整改则必须对其处罚。否则，工作人员就可能因不履职被纪监委追责。

（四）机构改革引起。最突出的矛盾就是国家土地管理体制改革，在2000年乡镇国土资源管理职能上划至县级垂直管理，镇街财政所收取了当事人的测绘费、办证费、用地费，没有为当事人办理后续征地、用地手续，基于政府信赖原则，法院判决行政机关败诉。这种收取当事人费用而未督促其办理土地手续的现象并非个例。 

（五）房屋使用功能难以准确定性。对于设施农用地的手续办理，由于上级文件只是粗略规定设施农业辅助设施占地比例而没有明确房屋使用功能，从而难以界定设施农用地中的居住、管理、仓储等其他功能，法院大多以需要保证当事人的基本居住条件和明确使用功能等理由判决行政机关败诉。许多设施农业建设的当事人以响应国家号召发展高效农业为借口，大多没有到镇街政府（办事处）办理备案手续，或者办理之后没有将数据汇交到自然资源和规划局，造成管理部门之间掌握的信息不对称、不及时。若管理机关不对其查处，将因不履职而被追责。

（六）政府信息公开回复内容不完善或未按照申请回复。有已经处结的行政诉讼案，第一次败诉因为没有按照其申请内容份数回复，只是根据专业解读单纯理解为重复内容只需要回复一份导致败诉；第二次败诉，因为没有明确约定文本中的图纸所在页数，提供了一张相似的图纸而被诉讼。

三、改进措施

以上问题的发生，固然有机构改革、政策变化等历史原因，但根本上还是行政执法过程中，执行实施、政务公开、普法释法、与相关部门沟通对接等方面存在问题和短板。为此，提出改进措施如下：

（一）加强巡查，严格执法，形成高压态势。一是加强巡查。按照每月巡查计划进行例巡，加强对执法巡查人员的监督考核，对巡查不到位的进行通报批评，并列入年度考核。二是做好案件查处通报和配合执行工作。针对“裁执分离”制度实施后镇街作为执行主体的情况，进一步加强与法院、综合行政执法局、镇街的联系，及时向其通报案件查处情况，跟踪配合做好违法建筑物及附属设施拆除、恢复土地原状等执行工作。三是严格执法、依法追责。紧密结合“大棚房”清理整顿、违建别墅治理、查处耕地建房、卫片执法等有利时机，加强对违法用地的查处力度，做到发现一起、查处一起。坚持铁面执法，对违法用地行为绝不姑息，坚决按查人处事相结合的要求，追究责任人的相关责任，按照法律规定对其作出或建议作出行政、党纪处分。

（二）关注舆情、回应群众关切，加强信息公开。

一是密切关注舆情。加强科室、分局所联动，促进源头防控，共同减少信访、违法占地案件发生量，坚持“打小”“打早”，将违法行为消灭在萌芽状态。二是梳理历史遗留问题。准确把握问题属性，对其中涉法、涉诉、涉及政策改变或已经信访程序终结的信访历史遗留问题，做好违法查处和向信访人解释工作，引导依法信访。三是回应群众关切。加强对12345政务热线、阳光对话的办理回复工作力度，进一步提升办理质量，及早总结高发问题原因和发现事件苗头，集体研究处理意见，主动改进工作漏洞和短板，提升群众满意度。四是主动公开政府信息。按照“公开为原则，不公开为例外”的政府信息公开总体要求，及时主动在政府网站公开土地征用、规划项目审批、采矿权出让、林地审批等群众关切的政府信息，定期维护，方便公众查询。

（三）做好普法释法，提高行政执法水平。一是对行政执法人员加强培训。贯彻落实行政执法三项制度规定，扎实做好执法全过程记录工作，对土地违法案件认真查清事实，严格依法办事，向当事人宣传相关法律，使其知法懂法，权衡利弊，自觉改正错误行为。二是加强与镇街政府和农业农村部门的工作协调。对全市目前已经存在的设施农业项目尽快补办手续，占用基本农田的，动员其自觉拆除，确保基本农田不被侵占。三是做好普法。除根据上级工作部署在相关时间进行普法外，做好典型案例宣传工作，扩大社会影响力，切实保护耕地，确保粮食安全。

四、工作建议

（一）尽快出台《违法占地罚没建筑物、没收矿产品处

置工作程序》。建议人大、司法等有关部门，争取在充分调研的基础上尽快出台没收建筑物、没收矿产品处置相关政策，明确处置主体和各相关部门职责、处置方式和程序等，解决因土地执法而没收的建筑物大多仍由违法行为人占有使用或者转让出租，影响执法效果和政府公信力的难题。

（二）建立长效行政执法联席会议制度。形成“信息共

享、会议联商、联合执法、齐抓共管”的良好工作格局，对构成倒卖土地、非法占用农用地罪、非法采矿罪、破坏林地罪等违法行为开辟“绿色通道”，做到快查快办，坚决遏制自然资源领域违法犯罪行为，提高违法案件的查处效率和质量，破解自然资源违法犯罪案件移送难、调查难、查处难的瓶颈。

（三）建立领导干部学法机制。随着生态文明建设的深入开展，对于乱占耕地、非法采矿、破坏林地、违反城乡规划等自然资源领域违法行为的打击处理更加严厉，对行政执法人员、领导干部的处分追责更加常态化，造成的生态破坏也必须由地方政府买单修复。为此，建议有关县级政府部门加强对村干部和乡镇政府领导的自然资源法律培训，每年定期集中学习，纳入考核机制，教育他们知法守法，杜绝因为无知者无畏而盲目或者错误决策，从出租使用土地、供电供水环节加强监督管理，确保集约节约用地。

五、结语

对涉及自然资源和规划领域的行政诉讼，需及早对各类案件进行深入细致的研判，对有的诉讼案件可在线下与诉讼当事人多方位接触，以达到息诉撤诉的目的，从而降低自然资源和规划行政诉讼案件的诉讼率。更需要行政机关强化内部管理，严格管理制度，提高人员素质，积极普法释法，从根本上做好依法行政，保证行政效果。