城管执法的群众参与问题研究

城管执法的群众参与问题研究

作者：姚红秀  ,王秀燕  ,高玉

  单位：潍坊市园林环卫服务中心 

邮编： 261000

摘要：群众参与行政实践中，已经取得了一定的成效。然而，在城管执法领域，群众参与尚在探索中前行，行政体制上的“权力强势”和行政主体“自信过度”，使得城管执法在实践上，仍具有单方面性和强制性，缺乏和群众的沟通交流和互动合作。而当下城管执法的现状，不仅给法律执行和秩序维护，带来了阻碍，甚至造成了行政执法的“执法困境”，严重损害了群众的合法权益。究其原因，在于行政执法领域群众参与的极度缺乏。本文通过对城管执法的群众参与问题的研究，试图跳出“群众参与降低行政执法效率”的误区，在执法机关和群众之间建立良性互动，实现行政执法效益和公众利益的最优化。引入群众参与机制，有效监督行政执法机关积极履职，依法行政，努力实现执法层面的行政法治；充分调动群众参与的积极性，整合公众资源，弥补执法资源的不足，优化执法效率和质量，努力实现政府和公众的共同治理。笔者拟从四个部分对本课题进行研究。第一部分群众参与城市管理的理论依据和法律依据，主要从《宪法》《环境保护法》《中共中央国务院关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》等进行阐述；第二部分对群众参与城市管理的意义和作用进行论述；第三部分提出了不断提高群众参与意识的有效途径；第四部分提出创造条件，完善群众参与机制，主要从研究群众参与的新特点、建立完善和创新参与载体、建立城管联系站三个方面，对群众参与城管执法进行论述，为群众参与城管执法提供理论和实践上的借鉴。

关键词：城市管理；行政执法；群众参与

随着城管体制改革的展开与深入，各城区街道社区的城管工作已成为街道工作中的一项重要内容，它既适应了城市管理工作的新形势，又在加强城市基层政权建设，理顺条块关系，发挥整体功能，满足广大市民群众的物质和文化生活需要等方面增添了生力军，提供了可贵的经验。

1、群众参与城市管理的理论依据和法律依据

“环境公共财产”论认为环境要素是一种稀缺资源，属于全体居民所共有。“公民环境”理论认为，每一个公民都享有在良好环境下生活的权利。

我国《宪法》明确规定：“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务”。《环境保护法》也规定，一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染、破坏环境的单位和个人进行检举和控告。这在法律上肯定了公众参与城市管理、监督的权利。与此同时，城市管理有关的许多法律法规也均将公众参与的内容列入其中。其中，《中共中央国务院关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》（中发〔2015〕37号）和《山东省深化城市管理执法体制改革实施方案》（鲁发〔2016〕26号）等文件，对发挥社区作用、动员公众参与完善社会共治机制等作出了明确规定。

2、群众参与城市管理的意义和作用

“城市管理为了人民，城市管理要依靠人民”，为了推进城市管理的科学化、民主化、规范化，必须调动公众参与城市管理的积极性。公众参与城市管理离不开社区。社区是自治组织，也是组织公众参与城市管理的最基层部门。社区建设就是在政府帮助和指导下，依靠社区力量，利用社区资源、强化社区功能、解决社区问题，强化社区事业。社区最大的力量来源于社区公众，既包括普通居民，也包含本辖区企事业单位，机关、部队、个体工商户、外来务工人员等所有的人员。实践证明，城市管理离不开社区，涉及公众环境的问题，只有社区动员公众广泛参与和解决，社区建设才能有坚实的基础；作为城市管理“第四层面”的社区，有责任也有能力组织公众参与城市管理及。提高城管水平靠城管部门孤军作战不行，也必须依靠社区发动公众来共同努力。

2.1群众参与是城市管理的特性决定的。首先城市管理为了人民。近年来城管部门在社区开展的背街小巷、庭院改善、道路修缮、便民摊点、烧烤治理、公厕提升、路灯安装等都是为了市民群众提供良好的工作、生活环境，“城管上水平，百姓得实惠”。其次，城市管理依靠人民。环境的改善给市民群众生活带来便利，提升了生活品质，分享成果的市民群众理应也要对公共资源的长效管理提供义务。第三，大家的事情大家管。城市管理需要群众参与，而只有市民群众广泛参与才能显示出城市管理的可持续发展。

2.2群众参与使城市管理与社区建设获得双赢。公众是社会实践的主体，社会的存在与发展最终取决于公众，把公众的积极性最大限度调动起来并合理地发挥出来，是我党坚持依靠群众的基本工作思路，也是城市管理各项工作取得成绩的一条基本经验。一方面，强调群众参与城市管理，让大家认识城市管理和发展是自己的事、自己的利益，使他们以主人翁的姿态来参与自己最关心，也最迫切需要办的事情，体现以人为本的理念。另一方面，社区在组织群众参与城市管理中受到广大市民的信任，使他们感到有了可以反映民声民意的渠道，有了能够解决问题的窗口，在参与中增添共同建设和谐家园的信心。

2.3群众参与使之受到教育和鼓舞。通过参与会使市民群众受到教育和鼓舞、珍惜爱护自己的劳动成果，形成热爱家园、热爱社区、关心公共事业和城市发展的良好社会风气。市民群众也在从中看到自己的智慧和力量，增强主人翁意识和责任感，积极投入于城市管理各项工作中去。

3、不断提高群众参与意识的有效途径

市民群众积极参与是城市长效管理的基础所在，而不断提高市民群众的参与意识则是调动群众参与城市管理积极性的前提。从实践表明，以下三个方面须引起重视：

3.1各级领导要牢固树立群众观点。最基本的就是要相信群众，始终应注意把握：一是一切为了人民，全心全意为人民服务。二是对于市民群众的切身利益采取严肃认真的态度，尊重他们的意愿。比如在实施背街小巷、庭院改善、道路修缮、便民摊点、烧烤治理、公厕提升、路灯安装等实事工程前，必须深入到社区开展“四问四权”（即坚持“问情于民、问计于民、问需于民、问绩于民”，落实人民群众的“知情权、参与权、选择权、监督权”）。通过座谈交流、问卷调查、公示、接受来访等多种途径，充分征求意见，虚心听取建议，尽量满足市民群众要求，同时请大家献计献策。越是相信和尊重，就越能激发广大市民群众的主人翁责任感。这样，能使广大市民群众既能担当义务监督员，为“民心工程”出谋划策，同时也可以帮助城管部门向公众做宣传解释，还可以对城管工作的理解和帮助。

3.2广泛宣传城市管理工作的重要性。城市管理的逐步深入，不仅对市民群众有一个理解过程，就是对从事城管、社区工作的干部职工来说，在实践和理论上也有一个深化的认识过程。群众参与不是盲目地参与，被动的参与，只有认清意义，明确目的，才能提高参与的主动性和积极性。事实也证明了这一点，如为了提高数字城管的处置率，及时解决市容环卫、园林绿化、市政管道、公用设施等方面的问题，市、区城管部门和街道社区干部加强联系沟通，通过下社区开展咨询、上门走访、业务培训、经验交流等途径，有针对性地开展宣传。从小的方面说是优化社区环境，保障设施安全，打造生态环境的需要，与己与民有利；从大的方面来说，城市管理是党和政府为了打通“为民服务最后一公里”的一项重要工作，是城市发展的基础，是抓民生、促发展，也是生产力、竞争力。这样就使部门与街道社区、城管人员与市民群众都感到目标一致，城市管理人人有责，大家既是参与者，更是受益者，从而参与意识逐步提高。

3.3要让市民群众得实惠。城管部门在开展相关工作中，不仅要向市民群众讲清参与城市管理新理念和具体举措，也必须让广大市民群众体会到参与城市管理的好处。口惠而实不至，必将挫伤群众参与积极性，应当懂得若欲取之，必先予之这个道理。如，福寿东街有一段均为饮食店家，曾有一个时期，因管道堵塞，造成人行道夏天污水横流、臭气熏天，冬天积水成冰、路滑难行，附近居民和行路人怨声载道，“数字城管”也多次作为问题采集。支队为尽快解决这一历史顽症，先后组织协调相关部门分析历史原因，踏看现场，牵头提出研究解难方案。沿街店家理解城管部门为办理这件实事的诚意和努力，也出资出力，办好自家事，在店内建滤油池，重新埋设管道，铺设人行道板，将污水通向道路市政污水网，热点问题终于得到彻底解决，这一带居民连声称好，店家直接受益，也了却后顾之忧。这样的例子还有很多，看到群众参与的效益，得到的实惠，参与的积极性也就更高了。

4、创造条件，完善群众参与机制

4.1研究群众参与的新特点。

一是参与的广泛性。由于街道社区职能是综合性、全方位的，决定了市民群众的广泛性。特别是街道社区不仅具有辖区内的市场资源、社会资源，还有党的政治资源，对于组织群众参与优势明显。当然，广泛参与是一个实践过程，不可能一下子实现。广泛性的另一层意思是人人参与，社区环境、城市环境是大家的事，涉及千家万户和每个单位，人人有责。

二是参与的层次性。根据市民群众的年龄、职业、专长，身体状况等条件以及辖区单位的性质、任务、人员多少等情况，组织他们参与适合自身实际的志愿者活动。例如打扫路面卫生、清扫卫生死角、植树绿化、清除“牛皮癣”等，注重参与的层次性就能有效发挥各自的优势，参与的积极性随之增强。

三是参与的合作性。合作是社会互动中，人与人、群体与群体之间为达到互动，多方均有某种益处的共同目标而彼此相互配合的一种联合行动。在城市管理中因责任主体的不明、交叉，甚至“三不管”盲区，有时没有合作就难以解决发现的问题。强调合作是因为要形成合力才能解决的难点、热点问题。街道社区具有这方面的优势，如拆除违章建筑、整治占道经营、马路市场等，无一不是由于各相关部门和居民群众密切合作才得以实现的。

四是参与的互惠性。城市管理的最终目的是要提高人民群众的生活品质，使人民“生活更美好”。因此，在鼓励无私奉献的同时，必须安排必要的资金投入。城管部门更要热心指导、帮助街道社区做好工作，如开展咨询、提供物资、技术等服务。在群众有困难时，当做份内事，第一时间赶到现场，协助街道社区办实事、解难事等。开展一次活动，解决一个问题时，平等协商，既讲清义务和责任，更要讲明权利和受益之处，使辖区单位和居民都感到目标是一致的，责任是共同的，利益是相互的，辖区单位和居民也就有了参与的动力。

4.2建立、完善和创新参与载体。

群众参与城市管理，需要社区的组织领导和协调，因此必须建立相适应的载体，并不断加以完善和创新。有了这样的载体，群众参与就有了依据，既利于调动积极性，又便于发挥创造性。

一是召开会议。规模大的请社区内有关专家、业主委员会成员、居民代表等一起参加，共议共商“家门口”的事，发扬基层社会主义民主，体现群众参政议政。由他们对城市管理相关工作实行监督，增加了社区的凝聚力。

二是志愿者活动。社区组织的志愿者活动号召力强，内容丰富，大部分社区都是一呼百应，其在城市管理中是一支不可轻视的队伍。志愿者活动在群众参与中起到了带头引导作用，也强化了群众参与意识，在城市管理中涉及的环境卫生、绿化植树等总是在活动中唱主角，打造目标与城市管理不谋而合。如打扫卫生死角、“楼道革命”、消灭绿地黄土裸露、清除城市“牛皮癣”、清洗马路上的公共设施、植树等等。

4.3设立城管联系站。

近几年，城管工作重心下移，外延至全市各个街道社区，可以在全市各街道社区建立城管联系站，提供给所在街道社区管理使用，并与数字化指挥中心联网对接，随时处置巡查员、监督员及市民群众举报的各类城市管理问题。城管岗亭作为城管部门为市民提供服务的阵地和场所，应成为城管部门在社区的一个“窗口”和社区建设的一个重要职能，既是联系工作的纽带，也是解决问题的部门。城管联系站专人负责，与社区其他职能窗口人员有机结合，有力发挥处理问题和沟通协调作用。通过城管联系站工作的开展，为群众联系相关部门解决城管问题增加了新的渠道，使群众参与城管工作更加经常化和制度化，同时也加强了社区建设的管理力度，可以有效形成社区服务、治安、城管等几大体系，保证市容环境、环卫作业、数字城管、基础设施、园林绿化、停车管理、气象灾害防御等正常运转，促进城区环境面貌明显改观，公众生活更加便利，生态环境有效改善。同时，也可以推进社区建设再上新台阶，社区建设稳步发展，街道实力不断增强。

目前，群众参与城管执法工作还有许多深层次问题需要探讨、发展也不平衡，公众参与机制刚刚起步，尚不成熟，有待于今后继续在实践中进一步分析研究，为营造一个全社会关心、全民积极参与城市管理的氛围而不懈努力。

参考文献：

[1]公众参与视角的城管执法机制分析[J].李洪娟.改革与开放.2015,第013期

[2]行政执法中的公众参与问题研究[J].秦宇. 江苏科技信息. 2019,第011期

[3]浅谈我国城管执法中存在的问题和对策[J].蔡志敏.湖北警官学院学报.2013,第006期