防范地方债风险问题分析

防范地方债风险问题分析

任由果

西北工业大学 陕西省西安市 710072

摘要：2015年1月1日起，新《预算法》将赋予省级政府发行地方公债的权限，推出系列地方政府债务管理办法[1]。让地方债务得到一定的控制，但由于我国地方债务成因复杂，地方官员的短期行为、地方和中央在财权和事权上的不匹配等问题，都加剧地方债问题的矛盾。如何防范化解地方债的问题对推动地方债治理，地方经济建设有着重要意义。本文从地方债现状及表现出发，分析地方债风险的成因，重点从规范财政分权机制、官员政治激励入手，讨论防范地方债问题的对策，从而推动地方债的可持续性发展。

关键词：地方债；债务风险；债务管理；风险防范

一、文献综述

新《预算法》在明确地方政府债券自主发行的合法性的同时，要求建立市场化的发行制度。地方政府为发展政绩，刺激经济发展，在地方财政支出压力下，地方政府利用融资平台举债成为地方建设发展的重要手段。地方债在某些方面的确加快一些公益性投资项目或公共基础设施的建设，但另一方面，政府地方债还存在着规模大、债率高、偿债时间长，还债能力不足、债务隐形化、风险管理不健全及监管混乱等问题[2]。

当前国内研究，从地方债的债务风险上看，王劲松（2009）从政府地方债现存的：信用风险、市场风险、财政风险、操作风险和公共风险，五个风险进行研究[3]。张望东（2020）认为地方政府债务风险根源于各地方债务区域的不平衡[4]。陆星宇（2020）将债务风险分析分为三类：举债环节、使用管理环节和偿债环节。缪小林和石若瑾（2020）认为债务风险与地方政府财政紧密联系，影响地方债务风险内核为债务资金配置效率[5]。从地方债问题的成因上看，郭琳和樊丽明（2001），贾康和白景明（2002）均认为分税制改革导致财权重心上移、事权重心下压的情况不断被强化，迫使地方政府不得不负债维持运转[6-7]。杨和平（2014）则认为地方财政问题与政府绩效考核的“唯GDP 论”有关[8]。刘斌（2020）认为地方债问题成因在于融资、担保机制欠缺，责任追究、监督制度缺位[9]。

二、地方债现状及表现

（一）总体债务规模大

图1  2015-2020年全国地方政府债务余额[1]

根据我国财政部公布数据，从图可知，我国地方债当前正面临着总量庞大、并逐年增长的趋势。且财政部统计的总债务，还不包含难以估量的隐性债务。全国地方政府地方债的真实总量更远甚于此。

（二）地区发展不平衡

因自然资源与地理位置的差异，不同地区的经济发展状况与各地区地方债数量、风险等级也不近相同。经济发展良好的沿海地区所属东部，东部地方债总量较大，而西部、中部地区则举债额规模较小。而从负债率来看，按照中房智库2019 年末公布的地方债余额与GDP的比例进行排序,排名前五的分别为青海、贵州、宁夏、内蒙古、海南,其负债率分别为77.97%、57.68%、44,15%、42.45%、42.01%[10]。西部地区的举债规模虽然最小，但负债率却远远高于中部及东部地区。其主要原因在于东部地区现行经济发展水平较高，而西部地区却较为迟缓。经济发展好的地区，地区经济越好，产业结构越领先，则其偿债能力越强，地方债的风险越小。而经济欠发达的西部地区，需要用投资拉动经济,更要靠政府举债,以此恶行循环[4]。

（三）管理机制的混乱

管理地方政府在实践中缺乏一个完善的上报、披露、追责机制，由此滋生地方政府隐性债务的隐瞒，让地方债风险防范难度加大。地方债管理机制的混乱，加剧了地方政府偿债能力的低下。

三、地方债风险成因分析

（一）地方官员的短期行为。

为量化地方政府绩效，中央政府通常采用财政收入、GDP等作为指标。同时，由于干部迁升，任期较短，地方官员为在短时间内做出政绩，依靠政绩升职，以动用其掌握的所有资源，快速实现经济发展为目标[11]。导致不少地方官员在任期内，通过举债的方式增加财力，拉动发展。然而在前任官员升职以后，接任的官员发现地方只有表面的经济繁荣，实际上背负着巨额债务。接任官员为达到晋升，又会继续借债来填补窟窿，导致地方债越发严重。

（二）地方投资拉动经济增长。

从实行改革开放以来，经济建设一直作为中心任务。地方政府为完成经济建设任务，对地方发行公债或者对融资平台借贷有着很强的经济动机。地方经济增长主要依赖于地方政府投资，地方投资能迅速让地方经济增长见效。于是地方政府通过发行大额公债来达到拉动地方经济增长的目的。

（四）中央和地方在财权和事权上的不匹配。

1. 财税体制改革

分税制后，到2013年之前，财权重心一直向中央靠拢，即使中央政府会对地方政府进行转移支付，但转移支付中大多为专项款，而该阶段的事权大多分散在地方政府。党的十八届三中全会明确要求，在2020年之前，要建立事权和支出责任相适应的制度。中央深化财税改革总体方案将政府间事权和支出责任划分改革、预算管理制度改革和税收制度改革并列为三大财税改革任务。在十九大报告中，习近

平明确指出，要加快建立现代财政制度，建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系[12]。可以看出目前将事权与财权都集中到中央政府，以缓解地方事权和财权的压力,但事权的不断下放仍然存在。

2. 政府权力划分不明确

政府间除税收外的其他财政收入，管理、监督困难，造成地方政府预算外收入占比过高。地方政府投资选择，与领导人的投资偏好相关，而领导人在投资方面非专业人士，容易产生无效或重复投资。此外，我国的政治体系中，下级政府听从上级政府的决策和命令，这就为上级政府的事权下移提供了可能。政府财权与事权界限模糊，使得地方政府存在财权与事权相脱节的隐患，甚至最终会导致无法实现财权与事权的匹配，从而加重地方债务。

3. 公共品提供分配的不合理。

公共物品的特殊性，决定其只能由政府提供。最基本的公共产品，例如，基础教育和公共卫生这类区域性外溢效应较强的公共品以及对农村的扶持等往往由供应能力相对较低的地方政府承担[13]。当地方政府在预算内支出资金提供的公共品，还不足以满足民众需求时，地方财政将会陷入困难。在此情况下，地方政府为解决资金缺口，很可能会选择发行债券以此筹措资金。

4. 事权与转移支付的匹配

为确保中央的财政宏观调控能力，中央税收占比较高。地方政府负责提供的公共品或地方的投资发展，在地方政府税收不足的情况下，为使地方政府的财力与其事权相匹配，中央政府会对地方政府进行转移支付。但是从目前中央政府对地方政府的转移支付来看，转移支付分为三类：一是一般性转移支付，即不规定具体用途，可作为地方财力统筹安排使用，旨在促进地方政府提供基本公共服务均等化和保障国家出台的重大政策实施[14]；二是为与事权和支出责任改革相衔接，2019年增设的共同财政事权转移支付；三是专项转移支付，要求专款专用。

图2 2019 年中央对地方一般性转移支付构成[2]

（四）地方债务制度虽建立但透明度不够。

　　根据我国新的《预算法》规定，我国的地方政府有自行发债的权力。地方政府通过自行发债形成的显性债务受到国家部门的控制，但除了显性债务，地方政府还存在一定数额的隐性债务，在中央监管之外。各个地方政府也不愿公开透明各地方隐形债务的相关数据。信息透明和信息公开机制的缺失，使得中央政府很难掌握地方政府的债务规模、债务结构等重要信息，从而又增加了监管的难度。

四、防范地方债问题对策

（一）完善财政体系，缓解地方事权和财权上的压力。

目前，地方政府财政短缺，事务还要继续进行。地区结构的不平衡，西部地区已经有了大量地方债务的累积、增长和债务偿还的风险。为了从根本上解决这个问题，首先，我国要对不同地区的政府的职能进行再划分，根据地区经济发展的不同，重新制定地方政府发行债券的预算。对于经济发展较差，地方债偿还能力较差的地方，中央政府应提高其转移支付的比例，使该类地区地方政府减少负债总额，降低负债率及债务风险。对于对经济较发达、债务风险较低的地区，可以再结合地方经济发展需要，在风险可控的前提下，可以适当增大债务规模，以促进地方经济的快速发展。

中央政府和各个地方政府管理的主要事项必须清晰；其次，在此基础上，对目前实行的财政体系改革，逐渐收回事权，将外溢性公共品逐步实现由中央政府提供，缓解地方政府，尤其是西部地区的地方政府的财政压力；最后，每年要对地方财政预算和支出进行对比和考核，考核标准应该与不同地区的现行经济发展状况挂钩，同时要考核地方事务的完成状况。再根据地方社会和经济的发展来合理调整次年的财权分配，避免财政支出出现不合理增长，造成浪费。

（二）完善地方政府债务管理体系

地方债的风险还来自于地方债务的膨胀。为避免我国地方债务的膨胀，应建立透明完善的地方债务管理体系。首先，在对所有地区的地方债务进行统计的过程中应包括显性债务及隐性债务。隐性债务长期在监管之外，是地方债风险的一个大变量，隐性债务包括由政府担保和负责的各类债务。只要是地方债都应该主动接受监督管理。除了对政府债务进行监管以外，更要注意对事业单位等其他具有权力借贷的国家单位进行监控。防止事业单位管理不严，造成债务的急剧增加，最后转嫁到地方政府；其次，各级地方政府应组建科学的考察小组和投资小组，由专业人士对任期内的政府官员负债决策和投资行为进行考察，并在其升职或离任的时候，进行债务偿还情况和借贷资金使用情况的审计。最后，应重视责任追究，持续完善责任追究制度，并注意对相关人员进行追责处理。

（三）改变地方政府官员的考核制度。

为改变唯经济论的考核制度所造成的官员短视投资行为[15]，应该对地方官员的考核制度进行优化。建立起系统的地方官员考核制度，用科学的考核体系，激励官员的正确决策。对于官员的考核应做好三个方面：一是考核官员在任期间GDP的增长伴随着多少债务的积累；二是考核官员做的决策，有没有通过正规的决策程序，及官员决策带来的地方经济效益；三是考核官员举债的债务资金使用效率。要让地方政府官员考核制度真正激励到官员为地方发展尽心，让官员能从考核制度中得到警示。

（四）规范政府的投资行为

地方政府职能规划上，对政府的定位要准确，市场归市场，政府不对市场进行过多干涉的原则不能改变。地方政府不能以借贷资金进入市场挤占民营资本，不能以政府的特殊权利挤占市场，从而降低市场效率。地方政府应是提供市场不能提供的商品，促进市场活力，政府的投资应多放在基础设施建设和公共品提供上。规范政府的投资行为可以减少重复投资和财政资金浪费，资金落实与初衷相背离的情况。

五、结语

虽然目前我国地方债风险整体在可控范围内，但仍要注意隐性债务及地方债结构不平衡等问题。只要有地方债风险的存在，就可能造成银行信贷等一系列金融体系风险的存在，或者导致地方债风险向社会的转嫁。防范地方债问题的发生，应切实落实中央对地方政府债务的监管，改变官员的考核制度，结束地方经济发展投资的短期行为。防范地方债是一项重大工程，应从地方债的各个方面不断发现并解决问题。

参考文献：

[1]包青.地方政府债务管理的国际借鉴[J].安徽行政学院学报,2017,8(03):24-28.

[2]周亮,任静.我国地方债问题的成因及对策分析[J].湖南财政经济学院学报,2020,36(05):94-101.

[3]王劲松.地方政府债券发行中的风险及防范措施[J].经济研究参考,2009(25):52-56.

[4]张望东.基于财政分权视角下地方债务区域不平衡问题的成因分析[J].上海商业,2021(01):84-90.

[5]缪小林,石若瑾.地方债:规模、效率与风险[J].公共财政研究,2020(03):18-35.

[6]贾康,白景明.县乡财政解困与财政体制创新[J].财税与会计,2002(05):9-13.

[7]郭琳,樊丽明.地方政府债务风险分析[J].财政研究,2001(05):64-68.

[8]杨和平.破除“唯GDP主义”政府绩效观 推进我国地方政府绩效治理创新[J].中共太原市委党校学报,2014(03):32-36.

[9]刘斌.地方债治理相关问题研究[J].财会学习,2020(02):218+220.

[10]苏志勇.地方债发行陡增 风险压力如何化解[N].中国房地产报,2020-06-01(009)

[11]邢治斌,仲伟周,丁晓辉.我国地方政府债务膨胀的诱因及其治理[J].经济与管理评论,2014,30(01):78-84.

[12]曾康华,张玉胡,施琪.如何理解十九大报告中关于财税改革的论述[J].财政监督,2018(03):5-9.

[13]史玉方.浅析中国地方政府债务危机的形成原因及解决措施[J].中国集体经济,2016(33):28-29.

[14]黎智威. 中国区（县）级财政体制改革研究[D].吉林大学,2013.

[15]龙世舜. 经济责任审计对地方政府非效率投资的抑制作用研究[D].湖南师范大学,2016.

[1] 数据来源于财政部报表

[2] 数据来源于2019年中央总决算报表