民事监督案件结构实证分析——以T市近五年民事监督案件为样本

民事监督案件结构实证分析——以T市近五年民事监督案件为样本

杨丹

浙江省临海市人民检察院

摘 要：优化民事监督案件结构，是检察机关做强民事检察工作、加快推进监督体系现代化的内在要求。从T市近五年民事监督案件数据看，民事监督面临案件结构有待优化、案源类型亟需拓展、监督实效尚待提升、社会认同感还需加强等问题，需要检察机关积极探索服务群众新做法，进一步优化案件结构，深化监督层次，推动数字化赋能精准监督，着力提升民事检察影响力。

    关键词：民事监督  案件结构  依职权  依申请

在全面加强新时代检察机关法律监督工作的大背景下，检察机关借助数字检察改革，全面履行民事检察监督职责，监督规模明显扩大，监督成效初步显现，民事检察工作在新的发展阶段取得了一定的突破。本文通过对2017年至2021年以来T市检察机关民事监督案件结构作梳理分析，对优化民事监督案件结构提出若干建议。

一、基本情况

（一）受理监督情况

2017年至2021年，T市检察机关共受理民事监督案件5241件，其中生效裁判监督案件2071件，审判程序监督案件1262件，执行活动监督案件1908件。共向人民法院提出再审检察建议673件，提出抗诉153件，提出审执活动检察建议3051件。从受理件数上看，2017年至2021年，T市各类民事监督案件量大部分呈快速增长趋势（参见图一）。2021年度因涉“套路贷”虚假诉讼案件量减少，民事生效裁判监督案件量有所回落；而在积极推进审判程序、民事执行监督的背景下，2020年度T市审执活动监督案件量急速上升，其中审判活动检察监督案件同比增长超310%，执行监督检察监督案件同比增长超260%。至2021年，审执活动检察监督案件增速有所放缓，但整体仍呈上升趋势。

（二）案件结构情况

民事检察监督案件来源主要分为依职权受理与依申请受理两大类[1]。下文以案件来源为依据，梳理分析T市检察机关民事监督案件结构。

1.依职权受理案件情况

2017年至2021年，T市依职权受理的民事生效裁判监督案件1235件，占同期民事生效裁判监督案件总数的59.6%；依职权受理的民事审判程序监督案件1224件，占同期该类案件总数的96.99%；依职权受理的民事执行活动监督案件1789件，占同期该类案件总数的93.8%。近五年，依职权受理的民事生效裁判监督类案件在2017年至2020年在同类型案件中占比呈上升趋势，但至2021年因虚假诉讼线索存量已消化，依职权受理案件比重有所回落；而依职权受理的审执活动监督案件在2017年至2020年在同类型案件的占比却急速上升，至2021年趋于平稳增长（参见图二）。

2.依申请受理案件情况

依申请受理的民事监督案件包括当事人申请监督及案外人控告两类。从2017年至2021年案件数据看，依申请受理的监督案件中，案件当事人申请监督的案件占依申请受理案件数比重较大。其中，2017年当事人申请监督案件占比申请受理案件总数的97.5%，2018年占比81.4%，2019年占比90.7%，2020年占比96.3%,2021年占比98.8%。而就监督案件类型而言，依申请受理的监督案件类型相对集中于生效裁判监督领域，且其近五年占比相对平稳，整体呈上升趋势（参见图三）。

二、T市民事监督案件结构特点

（一）从案件占比看，依职权受理案件数占比较大

2017年至2021年，T市民事监督案件5241件，其中依职权受理4248件，依申请受理（含当事人申请及案外人控告）993件。2017年，民事检察监督案件以依当事人申请受理为主；2018年，依职权受理的民事监督案件小幅增加；2019年，随着“四大检察”理念的正式确立，民事检察转变了以往的“靠、等、要”方式，变被动监督为主动监督，依职权案件数大幅上升；2020年，公安机关集中查办“套路贷”案件，检察机关扎实做好“套路贷”案件集中查办工作的后半篇文章，深耕虚假诉讼监督，依职权监督占绝对比例；2021年，因涉虚假诉讼线索存量已消化，各地法院相继关闭各类信息通道，监督渠道、线索面临限缩，依职权民事生效裁判监督案件数有所下降，但在大力推进审执各类专项活动的背景下，依职权监督的审执案件有所上升，故整体依职权监督案件占比虽有回落但整体趋于平稳（参见表一）。

表一：依职权及依申请监督案件历年占比情况表

（二）从案件类型看，监督案件类型多样但相对集中

依职权民事监督案件中，因检察机关受理民事裁判监督案件的条件限制，损害“两益”的虚假诉讼成为依职权生效裁判监督的主要案件类型；而审判程序监督较多的违法情形有送达程序违法、诉讼费用负担不当、适用审判程序违法、超期限审理等17类，其中最普遍、数量最多的是送达程序违法问题（包含邮寄送达、公告送达、留置送达等），共计342件，占比约27.1%。执行活动监督较多的违法情形有怠于执行或执行不力、信用惩戒措施不当、网络司法拍卖程序违法、查封保全措施违法、终结本次执行程序不当、执行文书适用法律措施等14类，数量最多的是法院怠于执行或执行不力，共计296件，占比约16.55%。而2021年，各级院积极按照省院统一部署开展专项监督活动，依职权执行活动监督案件主要集中于网络司法拍卖、信用惩戒措施违法等领域。

依申请案件类型中，民事生效裁判监督案件集中于当事人认为人民法院对案件事实认定错误，少数案件系对法律适用方面的不服；而审判程序监督案件则主要申请监督人民法院送达违法、保全违法等8类，数量较多的是上述所列的两种违法行为；执行活动监督案件则集中于申请监督人民法院怠于财产调查、怠于财产处分、违法拍卖等11类。

（三）从成案率看，依职权受理案件的监督率更高

近五年，T市针对生效裁判监督案件向人民法院提出抗诉102件，其中依申请案件14件。提出再审检察建议674件，其中依申请案件35件；向人民法院提出审判程序监督类检察建议1220件，其中依申请案件19件；向人民法院提出执行活动监督类检察建议1836件，其中依申请案件67件。  

而从监督成案率看，相较于依申请受理的案件而言，依职权监督案件作出监督决定的比例相对较高。根据近五年监督数据统计，生效裁判监督案件中，836件依申请受理的案件中仅49件作出监督决定（包含提出抗诉及再审检察建议），而1235件依职权监督案件中有727件作出监督决定；审判程序监督案件中，38件依申请受理的案中有19件提出检察建议，1224件依职权受理的案件中有1201件提出检察建议；执行活动监督案件中，119件依申请受理的案件中有67件提出检察建议，1789件依职权受理的案件中有1769件提出检察建议（具体成案率参见图四）。

三、反映出的民事检察监督问题

一是人民群众对检察监督的认同感有待加强，依申请监督线索受限、案源不足。近五年，T市民事监督案件数虽大幅增长，但依申请监督案件占比却呈现下降趋势。究其原因，一方面系申请检察监督权告知制度落实不到位，社会大众对检察监督这一救济渠道的知晓度有待进一步提升；另一方面对于案件当事人而言，相较于程序公正而言，更注重追求实体公正，其在民事审执过程中存在向检察机关申请监督的思想顾虑，而事后又存在违法行为无法纠正或者纠正无助于审执结果而放弃申请检察监督的情形。

二是依职权监督占比过大，案件结构有待进一步优化。因集中查处涉“套路贷”虚假诉讼案件、开展审执专项监督活动等原因，T市依职权监督案件数量攀升，民事检察监督案件规模不断扩大。但因虚假诉讼线索存量减少、人民法院信息共享渠道关闭，以及人民法院内部系统严格、常态化的案件评查，审执活动的不断规范等原因，依职权监督的难度加大，依职权监督占比过大的案件结构难以促进民事检察工作的持续健康发展。故应进一步优化民事检察监督案件结构，有效拓展依职权监督线索来源，特别是发挥代理律师这一群体的作用，提高依申请监督案件占比。

三是依职权监督案件类型过于集中，而常见监督案源逐步减少，民事诉讼监督增长难度增大。在生效裁判监督领域，虚假诉讼线索减少，其余损害两益的生效裁判类型少、发现难度大；在审判程序监督方面，随着人民法院查询当事人有效送达地址的信息平台运用及电子送达的推广，常见的送达违法监督类型大幅减少。以及人民法院智审系统的开发运用，法院内部自我纠错力度加大，常见的监督情形逐步消失；在执行活动监督方面，随着近几年破解“执行难”的力度加大，人民法院必须严格按照规定时效、流程实行财产调查、信用惩戒措施，以往检察监督的怠于执行、执行不力行为大幅减少。

四是监督实效有待加强，群众获得感、法院认同感、社会影响力略显不足。民事监督案件规模虽不断扩大，但监督的整体效果、社会影响没有呈现出同步提升。监督大都还停留在事后监督，且监督的问题大部分是针对无法或无须纠正程序违法或者工作瑕疵，直接影响当事人权益的监督占比不高，人民群众的获得感相对不足。监督层次和能力难以突破，缺乏重大、有影响、引领性案件。此外，对人的监督方面，检察机关因监督抹不开情面、问罪不敢得罪人等原因不敢监督，加上调查核实难度大、监督能力不足等原因不善监督，直接导致了发现、查处司法不公背后的审执人员违法违纪不多，对深层次违法行为及违法人员的监督不足。

四、检察对策

一是强化权利救济思维，关注民生案件，提升民事检察影响力。检察机关应结合贯彻实施民法典的契机，主动适应形势变化，主动适应人民群众日益增强的权利意识和法治需求，突出办案重点，把监督的着力点放在促进解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题上，加大对直接影响当事人权益的实质性问题的监督力度，切实提升人民群众对检察监督的认同感、获得感。此外，一方面积极推进以公开听证方式审查案件，按照“应听尽听”的要求使听证案件比例逐步上升，让人民群众以看得见的方式获得公平、正义。另一方面充分运用新时代枫桥经验，善于和密切与群众的沟通联系，积极开展检察和解制度，推进矛盾实质性化解。

二是以数字化改革为契机，依托数字检察优势，注重拓展案件类型。民事检察监督案件类型相对固化，难以持续提升质效、做强做大。检察机关应突出数字检察主导战略，运用信息化手段开拓监督新领域、探索案件新类型。一方面，针对业务应用场景打造监督模型，着力改变检察官与技术人员“两张皮”现象，加强创新实践、主动作为；摒除“等靠”思想，充分利用好现有的信息平台，挖掘利用好现有的和可以调集到的数据，把监督需求与现有数据联系起来，把已有的数据挖深、用尽。另一方面，要有新思维，把单纯检察监督上升为共治型监督。通过盘活现有资源、探索共享路径、联通网格信息等方式，尝试建立政法跨部门大数据办案平台，打破各部门之间的“信息孤岛”，搭建全方位信息共享平台，构建“大政法”格局，推进市域治理数据融合。

三是探索服务群众新做法，开拓申诉案源，优化案件结构。民事申请监督案件规模较小，一定程度上制约民事检察工作的持续发展。检察机关应更加贴近基层、融入群众，畅通各类人群的救济渠道，搭建检民“连心桥”。针对民营企业这一群体，可创建服务护航民营企业线上平台（如台州的检企通APP）、依托工商联机构平台、建立企业法律咨询机制等方式，畅通检企渠道，营造更加公平、公开、高效的监督环境；针对执业律师、法律工作者等诉讼代理人群体，省院已与省司法厅、省律协建立律师代理民事案件申请检察监督权告知等制度，与破产管理人协会建立破产债权申报中虚假诉讼线索移送处置工作机制，基层检察院的着力点应在具体的贯彻落实及个案沟通上，确保取得良好成效；针对自然人等其他群体，可依托社区网格、“片区检察官”、“乡村检务站”等平台，将监督的触角延伸至各乡镇，深入基层有效发掘案件线索信息，将民事监督工作扎根一线、嵌入基层。

四是加强民事监督能力，深化监督层次，全面提升监督质效。“打铁还得自身硬”，提升监督能力是检察机关提升民事执行监督工作的关键因素之一。首先，要抓学习，提升业务知识水平。以民法典的理解与适用、检察监督实务操作、数字检察监督等为主题，开展专题业务培训，再适时以赛促训；其次，应提升数字监督能力，加强实战操作能力。注重发挥“人”的作用，使大数据与人的分析研判充分结合，提升线索筛查、数据研判、调查核实能力；再次，应加强检察理论调研，围绕当前困扰民事检察工作的线索收集、调查核实、审查效率、刑民交叉案件处理等重点问题，开展民事检察理论研究和实务调研，积极促进理论成果的转化。最后，可借助外脑，实现精准监督。制定各类工作指引，应用尽用检答网、互联网专家咨询、案例信息库等“检察智库”，确保依法精准监督。此外，可加强与纪委监委、刑执部门的合作密度，探索建立司法人员违法信息库，将对事监督和对人监督相结合，提高对审判执行人员违纪违法的查处力度。

[1] 其他院移交办理的案件根据其线索来源归入相应类别。