惠州市现行国土空间用途管制的现状与思考

惠州市现行国土空间用途管制的现状与思考

欧思奇

广东省城乡规划设计研究院有限责任公司 广东 广州 510290

摘要：伴随着我国生态文明体制改革的深入优化，现有的土地用途管制制度逐渐向国土空间用途管制制度转变。最近几年，国土空间用途管制渐渐走入大众视野，被更多人、更多领域所悉知。基于我国国土空间用途管制的现状研究，着重梳理惠州市国土空间用途管制的现状探索，最后提出几点关于未来国土空间用途管制的优化思考。

关键词：惠州市；国土空间；用途管制

一、引言

土地是社会发展、经济建设的重要承载体，为使得土地更加科学、更加合理服务经济建设，推动社会发展，建立起以农用地转用为核心的土地用途管理制度。随着我国经济发展模式的转变，土地用途管制制度也逐渐向国土空间用途管制制度转变。2013年，十八届中央委员会第三次全体会议通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，作出 “建立空间规划体系，划定生产、生活、生态空间开发管制界限，落实用途管制”、“完善自然资源监管体制，统一行使所有国土空间用途管制职责”的决定；2014年，中共中央 国务院印发《生态文明体制改革总体方案》，提出“构建以空间规划为基础、以用途管制为主要手段的国土空间开发保护制度”、“健全国土空间用途管制制度，将用途管制扩大到所有自然生态空间”。明确了国土空间用途管制作为土地管理的不二地位，同时也预示着我国的国土空间用途管制制度正在逐渐建立。

国土空间用途管制：国土空间用途管制前身为土地用途管制，根据相关规划所划定的土地用途分区，确定土地使用限制条件，实行土地用途变更许可的一项强制性制度。通过编制土地利用总体规划，规定每一块土地的土地用途，按农用地、建设用地、未利用地三大类进行分类，严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行严格保护，实现用地集约节约，促进土地可持续性利用，达到社会、经济、生态综合效益的最优化。

惠州市，又名鹅城，广东省辖地级市，坐落于粤港澳大湾区东岸，背靠罗浮山，濒临南海，国土空间用地总面积11347平方千米。自隋唐起，逐渐成为东江流域政治、经济、军事、文化中心和商品集散地，有着“岭南名郡”、“粤东门户”之称。近年来，随着经济不断发展，惠州市对全省、全国经济贡献不断加大，2022年惠州市国内生产总值位居广东省第5位，居全国第55位。

二、现行国土空间用途管制的问题

2.1部门用途管制职能互相重叠，互相矛盾

惠州市国土空间广袤，山水林田湖草沙等各类自然资源要素种类全，数量多；为更好管理、保护、开发利用各类自然资源要素，设置了不同的管理部门。如围绕耕地保护及开发利用，设置了自然资源部门；围绕林业资源保护及开发利用，设置了林业部门；围绕草地保护及开发利用，设置了农业部门；围绕水域保护及开发利用，设置了水利部门、海洋部门。在各职能部门各司其职过程中，有效保障了各自然要素得到最大程度的保护开发利用的同时，也存在一些矛盾点：1）部门用途管制管理职权互相重叠，如针对湿地地类保护利用，涉及林业部门、生态环境部门、农业部门等多部门共同管理，在实际开展湿地保护、修复、管理等有关工作时，极易造成部门管理职权互相重叠；2）部门管理职权互相矛盾，如针对林业地类保护开发利用，自然资源部门主要依据是否符合利用占用规则进行审核；林业部门则主要根据不同林地级别对应不同保护开发利用规划进行审核，导致部分林地在两个部门的审核中出现意见不一致，互相矛盾。最终形成各职能部门“九龙治水”，互相重叠、互相矛盾的用途管制局面。

2.2国土空间用途管制手段单一

目前各职能部门实施用途管制主要通过针对不同自然资源要素类型，制定具有显著针对性的规划方案、管理办法等管制规则，辅以各类建设指标进行管理。在凸显战略性、指向性的同时，存在前期审核、指标发放结束后，难以进一步监管、约束建设项目完全遵循用途管制要求进行土地利用，造成前期审核严，中后期各类自然资源要素用途管制要求难落实，保护监管难的被动局面。

2.3国土用途管制重生产、生活建设，轻生态保护建设

党的十八大提出“以城镇化为引领 推进城乡发展一体化”，将“城镇化”作为社会发展、经济建设的主要驱动力。因此，现行的用途管制主要侧重城镇化建设，经济建设。近年来，惠州市用途管制项目主要类型为线性工程、能源工程、水利工程等需大面积使用土地的建设项目，造成大量的建设用地挤压了耕地、林地、湿地、水面，占用了大量的农业空间、生态空间、水域空间，把大量永久基本农田、自然保护区、森林公园、湿地公园、饮用水水源保护区、蓄滞洪区等农业要素、生态要素转化为建设用地；人为改变了大气、地表水、地下水、土壤、森林等环境要素，降低了各类植物、动物、微生物等生物要素的生存空间质量，造成一定程度的生态功能退化。与 “加强生态保护修复，构筑生态安全屏障，建立协调有序的国土开发保护格局”的新时代国土空间用途管制需求存在较大差距。

三、未来国土空间用途管制的思考

3.1坚持山水林田湖草沙一体化持续发展

山水林田湖草沙等各类自然资源要素是用途管制的物质基础，是国土空间最基本的组成要素，任一自然资源要素的变化都会牵引整个国土空间产生剧烈变化。因此，用途管制需坚持“山水林田湖草沙一体化”的理念，遵循自然资源要素是一个整体的思维，运用整体的观念，整体设计，确保各自然资源要素都可以得到具有显著针对性的统一保护、统一管理、统一开发，增强自然资源要素系统循环能力，维护自然资源要素生态平衡，形成绿色发展方式，构建人与自然和谐发展的新格局，实现区域可持续发展，为全省、全国的生态发展与经济建设作出更多的贡献。

3.2统一国土空间用途管制基数与机制

统一开展自然资源要素调查，统一以国土“三调”数据为各职能部门的用途管制底图底数，在统一用途管制底图底数的基础上，搭建可供各职能部门共享共用，互联互通的信息平台，继而建立起各职能部门大一统的调查标准、审核标准、分类标准、管控标准的用途管制机制。进而有效避免各部门因数据差异、审核标准不一、审核重点不同而造成的割裂现象，将原有单一的管制类型拓展到多样化的管制类型，将原本仅局限于职能部门自身的管制视角延申至全局视角，将单一的自然要素用途管制拓展至完整的自然资源管控要素。

3.3创新国土空间用途管制工具

在原有规划引领、指标约束的基础上，进一步完善建设项目全过程监督。在原有土地使用申报用地审批开始，以各类底线要素、限制要素为卡尺，辅以各类建设指标进行审核，配合全过程监督。确保土地使用从项目可行性研究、项目选址、项目用地预审、项目立项、项目初步设计、项目用地审批、项目供地、项目建设、项目建设承诺、项目验收都严格落实永久基本农田、生态保护红线等管控要素的约束要求，确保项目从源头到项目建成落地都准确落实用途管制意图、底线管控、用途管制任务，构筑起更加有效、更加长效的用途管制制度，保障用途保障确实做到保障耕地总量动态平衡，耕地质量不降，建设用地更加集约节约，土地用途愈加合理，愈加可持续性。

3.4明确职能部门职责，加强部门沟通协作

借鉴国土空间规划“多规合一”模式，开展多部门联合进行用途管制。着力解决当前用途管制要素分散，多部门审批，程序冗余，耗时长的问题，建立起一套运行流畅、体系完备、集中管制，联合审批，简洁高效、多部门协同作战的国土空间用途管制新模式。

四、总结

以更加科学、更加高效、更加长效的空间用途管理需求为导向，通过山水林田湖草沙一体化发展、统一用途管制基础底图底数、统一用途管制机制、创新用途管制工具、加强部门协同作战等举措，积极探寻打破现行国土空间用途管制困境的新思路，切实做到国土空间用途管制更好保护耕地，更加集约节约利用土地，为社会发展、经济建设提供强有力的土地支撑。