浅谈如何发挥自然资源法治保障作用

浅谈如何发挥自然资源法治保障作用

杨成浩

莱阳市自然资源和规划局    山东省烟台市  265200

摘要：长期以来，我国土地、水、森林、草原等自然资源分属不同部门管理，存在概念不统一、内容有交叉、指标相矛盾等问题，造成在实际管理工作中存在无法协调或难以解释等现实问题，既不能有效服务于自然资源的合理开发利用与科学有效保护，也难以满足推进资源治理体系和治理能力现代化的迫切要求。法治建设是推动自然资源管理事业健康发展的重要保障，在全面推进依法行政工作中起到了统筹协调、参谋策划、执行落实的作用。在自然资源管理工作中，强化法治引领，坚持依法行政，重视法治的基础性、保障性作用，全面履行法定职能，努力提高法治素养，严格规范公正文明执法，切实维护群众权益，形成“法治资规”大格局。

关键词：自然资源；法治保障；作用

引言

党中央将生态文明建设纳入“五位一体”总体布局，并将自然资源资产产权制度改革作为生态文明建设的重要抓手，凸显以法治思维和法治手段推进自然资源保护和利用的重要性与迫切性。我国《宪法》规定自然资源归属存在国家所有与集体所有两种形式，其中绝大多数自然资源归属国家所有，即全民所有。围绕全民所有自然资源资产管理，全民所有自然资源资产所有权委托代理机制试点、全民所有自然资源资产有偿使用制度改革、生态环境损害赔偿制度改革等不断推进。自然资源的国家所有即全民所有，一方面要为社会主义市场经济发展提供条件和制度基础，另一方面也要实现社会公正、生存保障和生态保护等社会公共利益，双重的制度目的决定了全民所有自然资源治理需要公法规范和私法规范的通力合作和相互协调。全民所有自然资源承载着全民利益实现，关系着全体人民共同富裕，故而在全民所有自然资源法律调整方面公私法均不可缺位，全民所有自然资源资产在产权归属、利用与保护制度上呈现公私法交融特点。

1自然资源法治保障作用

法治审核贯穿于预审、农用地转用、征收、用地补办、竣工验收、土地登记等各环节。一是在预审环节。对存在重大信访问题没有依法妥善化解或存在可能引发重大信访隐患的，暂缓用地预审。二是在农用地转用环节。审核报批地块是否涉及违法用地、有无群众信访举报，涉及违法用地的，是否已经依法查处。违法用地行为未按有关规定进行处理的，不得呈报。三是在补办用地手续环节。对确需补办手续的，依法处罚执行完毕并对没收的建筑物、构筑物依法处置后，才能补办用地审批手续。按法律规定应当拆除或没收的，不得以罚款、补办手续取代。四是在土地登记和规划核实确认环节。对土地违法违规行为尚未处理或者正在处理的，或者存在违法建设行为的，不予登记、不予规划核实确认。

2提高自然资源法治保障作用的途径

2.1深入推进政务公开

坚持以公开为常态、不公开为例外，推动公开、互动、服务融合发展，全面提升政务公开水平。加强保密审查，确保法定不公开事项保护到位。不得滥用“内部事务信息”“过程性信息”等理由不公开依法应当公开的政府信息。全面推行补充耕地地块、设施农业用地监管、重大行政处罚决定等信息和行政复议决定书网上公开。

2.2应逐步创新物质流、自然资源资产、承载力“三位一体”的自然资源决策体系

一是自然资源资产、承载力评价“合力”有待进一步发挥。自然资源资产核算、资源环境承载力评价分别是我国“统一行使全民所有自然资源资产所有者职责、统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责”的决策基础，但现阶段二者仍然处于“并联”实施阶段，暂未形成决策支撑合力。二是物质流在规划中的应用有待进一步挖掘。虽然《“十四五”循环经济发展规划》中明确“到2025年，主要资源产出率比2020年提高约20%”，但其主要是指资源利用环节的产出率。现有规划体系里相对缺少全链条资源消耗/产出率指标的测算，使得“节约集约利用资源”相对缺少统筹考虑的决策基础。三是促进规划编制“工具箱”的系统融合。针对人与自然关系的不同场景，分阶段运用物质流、自然资源资产、承载力“三位一体”理性分析工具对备选目标与举措进行筛选，并在问题界定、建模、解决等各个阶段采取适宜的博弈分析工具，实现理性分析工具和博弈分析工具的融合，从而实现重大目标与重要举措的有效衔接。

2.3应明确自然资源规划体系

在国家机构改革背景下，自然资源规划体系应按照《中共中央国务院关于统一规划体系更好发挥规划导向战略导向作用》（中发〔2018〕44号）的“以空间为基础”“以专项规划为支撑”和“等位规划互相协调”等要求，以统一的自然资源综合规划和国土空间规划统筹引领，构建自然资源专项规划和空间专项规划阵列。自然资源有关年度计划应贯彻自然资源综合规划提出的目标和重点任务，科学设置年度重点目标指标并做好年际平衡。四是完善多元化保障机制。应加强中期财政规划和自然资源年度预算、政府投资计划和规划实施的衔接协调，依据财力分阶段、分步骤实施规划确定的重大项目。

2.4合理确定省级和市地级政府的收益分配比例

省级和市地级政府代理履行自然资源资产所有者职责，应享有一定的经济利益。多重委托代理模型分析显示，省级和市地级政府所享有的产出分享比例越高，其努力水平和收益越高，激励效果越明显。具有纯委托人属性的自然资源部可按照事权与财权相匹配原则，结合自然资源资产集中度、自然资源税的收入规模以及区域间自然资源资产存量均衡度等因素，确定省级政府对自然资源资产收益的分享比例，并考虑补偿省级政府因承担公益性自然资源资产的管理责任而付出的成本。省级政府负责编制市地级政府代理履行所有者职责的自然资源清单，由于市地级政府履责的对象一般是以营利性为主的自然资源资产，因此除了使市地级政府得到的固定收益高于固定收益最大值的1/2之外，进一步合理确定其对收益的分享比例，以充分调动市地级政府的履责积极性，防止其参与收益分配的权利被弱化。

2.5降低地方政府的履责风险

省级政府和市地级政府在履行全民自然资源资产所有者职责时面临诸多风险，包括自然资源资产经营过程中的安全风险、资产保值增值风险和资产管理责任风险，其中资产保值增值风险表现为不确定因素所造成的资源资产价格与实际价值之间存在较大差异，或者因自然灾害、自然资源耗竭和生态环境破坏造成资源资产收益下降，使实际收益低于预期。中间人和纯代理人的风险规避度𝜍越大，通过提高产出分享比例𝛾的方法所产生的激励效果越会打折扣。因此，为了充分发挥收益分配机制的激励作用，需降低地方政府的履责风险。第一，中央政府设立财政账户，专门用于支持地方政府加强对自然资源与生态环境的保护，建立地方政府对承担公益性自然资源资产管理责任风险的信心，提升其风险承担意愿；第二，建立公平的收益分配机制以及失败容忍机制，给予地方政府一定的风险补偿，鼓励其在自然资源资产经营以及保值增值方面进行技术和制度创新；第三，建立全民自然资源资产经济、社会和生态收益并重的考核评价机制，不“唯经济收益论绩效”，在评价各级代理主体的社会声誉时考虑其履行自然资源和生态环境保护职责的力度。

结语

总之，在推进依法行政、进行管理制度创新和处理日常法律事务等方面，要有正确的法律思维方法，落实自然资源法治保障的作用

参考文献

[1]严金明,王晓莉,夏方舟.重塑自然资源管理新格局:目标定位、价值导向与战略选择[J].中国土地科学,2018,32(4):1-7.

[2]冯广京.自然资源科学研究和利用管理改革的基本思路与主要任务[J].中国土地科学,2018,32(6):8-14,31.