府院联动机制推动问题楼盘化解路径研究

府院联动机制推动问题楼盘化解路径研究

周欣宇

河南省社会科学院

摘要：随着全球经济下行和新冠疫情的直接影响，近几年国内房地产市场进入较为低迷的发展阶段，一些中小开发企业陷入发展困境。近期一些大型开发企业也因为资金融通及项目建设等问题导致所开发项目停工搁置。基于多种原因，这些停工而短期内无法交付的问题楼盘如何通过法律程序化解，保证尽快完成交付，避免对社会秩序造成冲击，考验着国家和地方政府的施政智慧。府院联动机制作为一种把政府行政力量和司法机关力量更好结合促进问题解决的重要机制，在“问题楼盘”处置中也需要不断优化，从而为这些问题的解决发挥重要作用。

关键词：府院联动 问题楼盘 破产

近年来，随着房地产行业内部调控与环境变化，问题楼盘问题日渐突出，破产重整在解决问题楼盘方面逐渐显现出了制度优势，在破产办理方面取得了显著成效。问题楼盘的开发困境是一个长期积累形成的社会问题，主要还在于政府监管措施存在漏洞以及制度执行的不到位问题，加之企业经营的逐利性，导致一些企业在突破监管上做了很多违反规则的操作，综合形成了当前的房地产行业发展困境。

一、问题楼盘形成的主要原因

（一）开发企业房地产项目追逐利润最大化

随着全国整体城市化进程的推进，城市人口大幅度增加，房地产市场快速发展，房地产开发带动的产业链相对更长更深，受到各地政府的大力支持。商品房开发预售制度在我国的发展历程并不长，也仅有20余年的时间。基于预售制度下的房地产开发，更多依赖于金融手段的运用，以期用有限的开发资金实现更大的企业经营利润。在作为商品的楼房实际完工可以居住之前，这些项目投资上的金融手段和经营运作都存在一定风险。由于近年来宏观调控政策收紧特别是新冠疫情对经济社会造成的重大影响，房地产开发活动现金流锐减，出现了行业性资金流通紧张问题。一些发展激进的开发企业由于资金链断裂陷入经营困境，旗下楼盘“烂尾”，形成问题楼盘，预售房屋不能按时交付，购房群体形成不稳定因素，直接影响社会和谐稳定和经济持续健康发展。

（二）监管制度及其执行不够完善

进入21世纪以来，我国的房地产由福利分房转向市场化开发，自由竞争必然带来无序的市场，这就需要政府等各方的监督和管理，从而规范房地产开发秩序，稳定供需。作为与预售制配套的重要制度，房地产开发资金监管是需要开发企业将房屋预售款单独开立由政府住建部门共同监管的银行账户，账户资金在工程未完工前只能用于工程建设，并且有着严格的支取规则。全国各大城市特别是省会及中心城市房地产行业在快速发展过程中，由于法规政策不够健全，部门监管不能及时跟进，开发经营企业利用监管漏洞投机取巧，抽走或变向抽走监管账户开发资金，导致一些房地产项目开发陷入困境。一段时期以来，房地产开发建设不够规范，加上部分企业盲目扩张、经营不善都导致了一批问题楼盘的产生。特别是类似恒大、泰禾等头部开发企业的“暴雷”，在全国范围内也引起了高度关注。监管制度不能得到彻底执行，开发企业就会抓住漏洞，盲目大规模扩张，埋下众多资金和项目安全隐患。

（三）房地产市场和调控政策的综合作用

城市化进入到后半程，房地产开发项目的新开项目越来越少，更多是城市更新市场也即是拆迁安置。由于拆迁涉及的各方权利相对复杂，一些地方政府允许开发企业在手续尚未完全办齐的情况下介入土地的预整理，也即是参与到拆迁过程中。一些项目边建设边办手续，一些土地规划等手续至项目后期仍未办齐，影响项目的正常交付以及房屋产权等相关证件的办理，形成问题楼盘。另外，近年来的政府宏观调控政策对房地产开发的影响深入，不论是对房地产企业的资金监管还是企业购买土地及开发进度的要求都趋向严格，特别是“三道红线”的政策下达，房地产开发企业传统的强调资金流的高周转模式无法继续进行。房地产开发企业自有资金量有限但长期购买土地且未完工的项目众多，国家政策对自有资金的最新要求，金融政策持续收紧，导致房地产企业融资相对困难，一部分靠资金融通“小马拉大车”的开发企业资金链断裂，出现了一批问题楼盘。

二、依靠府院联动处置问题楼盘的意义和可行性

破产中的府院联动机制是指以政府为主导，稳定和控制破产企业的风险，促进破产企业进行破产重整、破产和解或破产清算的一种模式，是解决破产程序中各种衍生问题的社会机制。府院联动源于司法权寻求行政权支持的“实用主义”的实践需求，是司法权单向性的 “请求权”，目前府院联动的领域已全面扩展至破产程序启动前后所涉主要社会问题之中。

（一）府院联动可以有效克服司法权的局限性

司法权具有滞后性、被动性、中立性的自身特征，问题楼盘涉及社会公众利益面广，仅以法院司法审判的个案判决解决全面性问题，难免力不从心。相对于司法权的被动性，行政机关则具有主动监管、维护社会稳定、提供公共服务等法定职责。对于化解问题楼盘破产的衍生问题，行政机关具有先天优势，能够整合多元主体的效能投入到问题楼盘企业破产的处置中去。正如有学者指出的，在某种程度上，行政权相较于司法权更具有实施便利及配合便利的比较优势，因为行政权的运行总是积极主动地干预人们的社会活动和个人生活，该种权力致力于尽力根据公共利益找出最有利最理想的答案。

可见，问题楼盘企业破产的处置不是依赖某一项权力就能迎刃而解，需要综合各种公权力优势合力协同运行，从而相对保障问题的解决，而府院联动机制就是其合理选项。

（二）府院联动可以更好地治理问题楼盘存在的违法犯罪问题

开发企业的开发行为不规范，或者存在违法犯罪行为，导致问题楼盘问题相对复杂，处理起来也更加棘手。实践中房地产企业非法集资的现象相当普遍，由于房地产属于资金密集型产业，不乏房地产企业的责任人员为牟取利益而进行刑事犯罪。例如，部分房企可能出现企业负责人或股东抽逃出资的情况，也可能发生其他公司、企业、其他单位工作人员挪用资金的情况，当抽逃或者挪用的资金数额达到一定标准，就构成刑事犯罪。房地产企业的破产债务不能清偿后，衍生非法吸收公众存款、集资诈骗等犯罪，导致房地产企业破产案件中的刑民交叉问题较为突出。这些问题的处理只靠司法机关显然无法得到有效解决，这就需要充分发挥府院联动机制的优势，综合运用政府行政权和法院司法审判权，更好的处理问题楼盘企业破产的相关问题。

（三）府院联动机制可以有效减轻法院处置问题楼盘的工作压力

法院受理房地产企业破产申请后面临多重压力，问题楼盘企业拒绝配合破产程序，不仅给管理人增加工作困难，也大大降低破产案件办理效率。首先，由于房地产企业负责人为规避法律责任逃避债权，在法院清产核资时或者避而不见或者拒绝配合，导致法院难以获得破产企业的资产状况，阻却后续的审核债权、追回企业财产等行为，不仅给管理人增加清产核资的难度，也极大地降低了清算效率。其次，同一法定代表人或实际控制人设立多家关联企业，而故意在各关联企业之间调拨资金不入账，当抽逃出资或挪用资金的主体均为发起人或股东，那么这两者的认定在关联企业的情况中会更加困难，造成违法资金的定性和追讨难。最后，房地产企业破产案件往往牵涉较多主体，涉及债权债务种类多、关系复杂，需要审慎确定管理人资质，在管理人的详尽评估采用具有针对性烂尾楼的处置方案，最终交由法院进行审批，也一定程度延长了案件审理周期。司法机关在处理问题楼盘企业破产时面临的这些难题都是自身无法有效克服的，此时，府院联动机制能够有效解决房产企业破产面临的实际问题，提高处置的针对性和处置效率，从而化解问题楼盘企业破产实践的难点。

三、府院联动机制在处置问题楼盘中发挥作用的路径探索

（一）厘清政府和法院在府院联动机制运行中的关系

府院联动机制是一种推进司法权与行政权之间形成常态化、规范化的工作衔接机制，两个主体之间要做好协调配合，各自依据自身职能发挥相互补充的作用。政府在问题楼盘企业破产案件立案之前要做好统筹协调，运用好自己的各项行政职能做好问题涉及各方主体的安抚和稳定工作。法院在问题楼盘企业破产案件的审理过程中应当处于主导地位，认真把控破产案件办理程序的每一个环节，从法律角度保障破产程序的正当性。在法院解决问题楼盘破产案件的过程中，政府及其行政部门应调配行政权能协助解决相关附随及衍生问题。

（二）明确联动机制中各方的主要职责

府院联动在一定范围内的联动单位层次越高，解决问题楼盘问题的效果也越好，应当以省级政府和法院系统的府院联动为参考，形成高层级的府院联动，带动各级联动形成问题楼盘处置化解的强大力量。做好省级层面问题楼盘处置的府院联动，要坚持以下几个方面：一要坚持问题导向，在省级层面出台规范性文件，明确府院联动机制中各方的职责，编制责任清单，建立具体案件的工作计划制定和时间表推进等制度。二要强化对问题楼盘破产工作中的责任监督，对敷衍塞责严重影响工作整体进程的单位和个人予以党政纪处分。同时，对涉及问题楼盘破产重整债权的政府部门、国有企业和金融机构等负责人，建立完善免责容错机制，鼓励推动有关部门积极参与、推动问题楼盘企业破产重整。

（三）充分激发各方参与主体工作潜力

一是加大破产管理人在府院联动机制中的作用，破产管理人是问题楼盘破产程序中的工作核心，是法院司法审判工作的助力者，更政府化解问题楼盘相关政策及措施的实施者。要在问题楼盘化解破产程序中落实以破产管理人为中心的工作机制，进一步畅通破产管理人的问题反映渠道，及时解决反馈相关问题。二是依托信息化完善资源共享机制。充分运用信息化法院和数字化政府建设成果，让信息多跑路。政府相关部门要及时向法院提供拟破产重整企业相关情况，进一步健全完善破产企业资源数据库，提升社会资本对破产企业的了解和参与破产重整的积极性，促进问题根本性化解。三是持续优化金融机构对问题楼盘破产审判工作的服务保障力度。通过引入专业化金融服务、第三方资金监管等模式，提升破产管理的科学性、透明度，增强各方参与破产重整的信心，激发各市场主体的潜力，形成有效化解问题楼盘的工作合力。

（四）持续完善常态化联动机制建设

一是优化问题楼盘企业破产府院联动工作领导组织机制。在省级层面制定总体联动模式及互动方式的基础上，进一步细化工作程序，明确相关职能部门工作职责，在运行中不断解决新问题，逐渐完善联动机制。二是建立完善定期会议制度。对机制运行中发现的新问题及难点工作，提前形成问题清单交各部门研究，通过联席会议共同协商形成解决方案，以会议纪要或者出台联合文件等形式，确定问题的解决方案。三是赋予破产管理人启动动态府院联席会议请求权，对于问题楼盘破产重整中可能产生较大影响的案件，由破产管理人申请法院随时启动府院联席会议，研究解决突出问题。

参考文献：

[1]郭娅丽.破产处置“僵尸企业”中府院联动机制建设的经济法分析[J].经济法研究,2018第1期.

[2]范志勇.从单向走向互动的破产府院联动机制——以我国法院的破产能动司法为中心[J].中国政法大学学报,2021第1期.

[3]赵丽平,王俊杰.房地产企业破产重整相关实务问题研究[J].法治与社会,2019第7期.

作者简介：周欣宇（1986.10-），男，汉族，河南杞县人，硕士，河南省社会科学院助理研究员，研究方向：公司法、司法制度。