空间规划改革下的控规编制适应性思考

空间规划改革下的控规编制适应性思考

丘志君

韶关市规划市政设计研究院有限公司   广东   韶关   512000

摘要：空间规划是为了解决目前存在的规划体系庞大但不健全、各种空间性规划自成体系所产生问题而进行的改革，空间规划体系有利于保障生态安全格局，保障生产生活和生态空间的有序开发和保护。当下，国内已经拉开了空间规划改革的大幕，优化空间治理体系，落实供给侧改革成为一个关键议题，如今国土空间规划体系的重构给我国城市规划管理工作的开展带来了巨大压力，坚持“五级三类四体系”的国土空间规划体系，合理调整控制性详细规划的管控作用，有很强的必要性。本文主要根据我国国土空间规划改革的特点，分析了空间规划改革给控制性详细规划编制的策略，以适应改革后的变化需求。

关键词：空间规划改革；控规编制；适应性

一、控制性详细规划的意义及特征

控制性规划是建立在中国改革开放的发展实际之上，以市场经济的发展需要并不断完善创新的规划，是城市规划和建设中的法定依据。贯彻落实党中央对于提升空间规划和治理能力的要求，以控制性规划落实改革和创新，就需要建立在全域空间的发展之上，实现有效的资源整合，以城镇空间为约束，达到一种人与城市协调发展、综合规划的一种重要方式，也是一种体现在空间维度上的有效规划。控制性规划是对土地使用功能和建设空间、建筑形式和色彩、道路交通组织、市政管网布局、城市景观组织等进行必要约定的技术性文件。控制性规划涉及到城乡政治、经济、社会、文化等方方面面。未来也会因为空间规划改革产生新的发展机会[1]。

控制性规划的主要特征表现在三个方面，首先在空间范围上，控规更关注城市建设用地的规划，其次在工作内容上，控制性规划的区域性差异比较大，有的地区控规比较严格，集合了市政规划、城市设计、交通规划等多种要素，但是有的地区只是给几个指标，所涉及的要素较少。最后在工作深度上，控制性规划主要有单元控规和地块控规两种方式。

二、国土空间规划体系下控制性规划编制的发展趋势

（一）实现空间规划的全要素编制

在城市建设区域，建立在“粗编精管”之上，优化技术支撑，并以刚柔并济的原则落实控制性规划中的公共设施、安全设施和基础设施规划，这样才能通过以人为本的编制方法优化工作内容，并积极提升城市公共空间的控制性规划品质[2]。

（二）实现空间规划的地域性编制

不同地区开展控制性规划编制，需要合理梳理本地的自然条件发展情况、经济社会发展情况，根据不同建设区域和设计表达内容进行优化处理，深化国家行政体制改革并明确事权的主体责任，深化管控要求并因地制宜，才能提升控制性规划编制的效果。

（三）空间规划逐渐走向治理

控制性详细规划是总体规划和修建性详细规划的重要衔接，具有空间统筹布局和地块管控的特点，而治理则是统筹协调，实现自上而下协商自治的一个过程，凸显出过程管控的灵活性，控制性规划是空间规划的操盘手，更应当协同精神要素和物质要素，遵循客观规律，通过治理的手段实现协同规划。

（四）空间规划的适应性更强

以“管”定“编”、以“编”促“管”的影响下，在编制之前需要落实空间规划的适应性，符合经济社会的总体发展趋势，提升控制性规划对城乡发展的服务能力。

三、现阶段控规编制中的常见问题

（一）难以管控控规的公共属性

城市规划属于市县级政府管控、指导城市建设的重要工具。从当前控规编制单位的实际情况来看，难以从城市管理的角度思考公共利益问题，对城市发展作出的决策比较理想化，决策内容的客观性不强。城市管理者存在轻研究重审批的情况，难以运用现代技术手段灵活处理城市问题，使得规划管理与规划编制存在长期脱节的情况，在控规具体使用期间存在诸多漏洞。

（二）编制体系难以满足多元化需求

作为法定规划，控规在批复后难以进行调整，存在周期长和复杂性强的调整程序，由于城市发展存在不确定性，城市建设难以进行预判，存在较强复杂性，尤其是在老城区存在错综复杂的用地权属和规划条件，利益主体关系十分复杂，现行控规编制体系的灵活性与可实施性不强，难以适应新时期城市建设的复杂情况，难以满足多元化需求，缺少较强的前瞻，尤其是城市发展所面临的不确定因素众多，可能导致控规在具体实施中无法满足市场多样化的需求。

四、空间改革下提高控规编制适应性的思考

（一）采取分层编制

“五级三类四体系”的国土空间规划体系下，要注重处理好和各级国土空间规划的衔接问题，在规划体系中明确控规的核心地位，深入研究怎样采用技术手段发挥承接上位规划的指导思想与指导内容，这是控规编制中需要重点思考的问题。控规编制需要采取分层研究的控制体系，可以从单元与街坊两个层次入手，二者逐层推进、逐层细化。单元控规注重底线控制，一方面要关注基础设施与公益性设施的落实，街坊控规则重视地块弹性控制，需要在控制范围内综合考虑城市发展需要与现状权属，对特定地块的规划建设提供指导。采取分层的控规编制体系，同时兼顾控规的刚性和弹性，可以有效提升土地利用率，加强对国土空间的利用

[3]。

（二）采取分类审批

单元控规可以划分为法定规划和管理规划两个部分，法定规划注重上位规划中强制性内容的落实，涉及整体建设容量、控制方式规定、单元功能定位等与公共利益相关的内容，其目的是确保公益性设施的有效落实，在控规编制中有效实现公共利益。法定规划则属于城乡规划管理的依据，规划成果需要按照现行法定程序展开审批，不可以随意调整成果，采取这种方式保证控规编制的权威性，最终实现对国土空间总量的有效管控[4]。

（三）加强城市设计引导

加强城市的建筑设计和公共空间设计，并形成管控和引导，才能营造美好的城市面貌。控制性规划是一种尺度，规避“大、洋、怪”的建筑风格，保持建筑风格的稳定性，管理规划属于城市管理的核心，其主要将城市内地块的用地性质、开发强度、用地边界等内容统筹管控，并为开发建设和规划管理提供直接参考。通过弹性控制性规划控制，能运用不同的审批程序做好规划弹性控制，才能有效提升城市设计的效果。

五、结语

总而言之，国土空间规划体系的提出是党中央在深刻领会国土空间治理重要性的技术实质上，通过不断协调各主体、深入考虑中国实际国情提出的发展政策，以规划职能整合，来有效落实规划体系“一张图”，从而实现空间的高质量发展，在这一过程中，相关工作人员需要积极加强控制性规划编制在空间规划中的作用，凸显出土地开发和空间规划之间的相互影响，并以控制土地开发、优化规划编制为前提，为国土空间规划的进一步实施提供有效借鉴。

参考文献

[1]贾琳,于秀丽,吴袖语. 国土空间规划体系下化工园区控制性详细规划编制思考与建议[J]. 化学工业,2021,39(02):69-77.

[2]徐洋. 基于国土空间规划的控制性详细规划编制体系探究[J]. 中华建设,2021,(02):102-103.

[3]韩文静,邱泽元,王梅,张正峰,万成伟,杨昔. 国土空间规划体系下美国区划管制实践对我国控制性详细规划改革的启示[J]. 国际城市规划,2020,35(04):89-95.

[4]张慧芳,何良将.市县“多规合一”试点经验对国土空间规划编制的启示[J].浙江国土资源,2019(03):38-40.

[5]陈子豪,李梦洁,许冠楠.国土空间规划背景下控规编制路径研究[J].建设科技,2022(11):92-94+97.

[6]唐钰汗.空间规划改革下的控规编制适应性思考[J].城市建设理论研究(电子版),2020(20):20-21.