存量规划下东莞城市更新工作分析

存量规划下东莞城市更新工作分析

姓名：赵紫琪

单位：东莞市虎门镇规划管理所

摘要：面对量大面广、空间分散破碎的城镇建设用地而言，东莞正面临着“资源紧约束”阶段创新驱动发展、经济转型升级的严峻挑战，推进存量用地更新，对腾挪用地指标、提升建设用地效益、促进城镇转型发展等具有重要战略意义；因此城市更新应坚持“政府引导，社会合作， 居民认同，企业参与”的原则，以促进多元并进、多方共赢、共建共享共治为目标，通过更新，最终实现可持续发展的城市运营理念。

自1984年东莞县第五次党代会提出“向农村工业化进军”的战略目标，东莞已在快速工业化和城市化的道路上走过了将近40年。改革开放之初，东莞各村镇积极吸纳海内外资本在属地投资建厂，宽松的市场环境，良好的区位条件和低廉的土地、人力成本迅速吸引了个体、联合体、中外合资、外资等不同形式的企业入驻。星罗棋布的村镇工业园，也为东莞经济发展和早期城市化提供了不可磨灭的贡献。但与此同时，“村村点火、户户冒烟”的工业化进程，让东莞城镇建设用地快速和失序扩张，围绕村镇工业园发展的粗放式城镇布局，造成了中心区首位度低、城市品质差、城镇用地碎片化、用地规模大却利用低效等问题。

随着国土空间规划对“山水林田湖草”等生态用地管控愈发严格，也因应建设用地规模逼近红线的现实情况，东莞用地指标增长将面临更大的约束，“摊大饼”式的城市规划和发展模式难以为继。同时对量大面广、空间分散破碎的城镇建设用地而言，东莞正面临着“资源紧约束”阶段创新驱动发展、经济转型升级的严峻挑战，推进存量用地更新，对腾挪用地指标、提升建设用地效益、促进城镇转型发展等具有重要战略意义。因此，东莞规划工作从增量规划向存量甚至减量规划转变成为必然选择。

存量规划的推进，意味着东莞规划将逐步从“规模扩张”、“开发建设”转向“质量提升”、“更新改造”，调整与优化城市内部建设用地已逐渐成为未来城市规划的重点。城市更新作为存量规划的重要手段，将成为东莞规划工作的重要课题。下面将联系东莞实际，总结东莞城市更新现状及问题，并对日后城市更新工作做出相应分析。

二、东莞市城市更新发展和现状

2009年，为探索解决土地供需矛盾，推动土地制度改革，广东省人民政府发布了《关于推进“三旧”改造促进节约集约用地的若干意见》。作为广东省“三旧”改造试点城市之一，东莞市政府相应印发《〈东莞市“三旧”改造实施细则〉操作指南》等配套文件，并启动东城新世博商贸中心区改造等试点项目，由此迈出了东莞探索城市更新的脚步。2013年，为应对城市更新过程中出现的问题和矛盾，规范城市更新改造工作推进实施，东莞印发出台《关于加快推进“三旧”改造的意见》，城市更新政策变为常态化布局。2018年，东莞市发布《关于推进城市更新提升城市品质的意见》，意见调整了更新改造模式，创设了单一主体挂牌改造模式，随后于2019年颁布《东莞市城市更新单一主体挂牌招商操作规范（试行）》。总的来说，东莞城市更新起步较早，在发展过程中随着对城市改造政策的不断摸索、实践和总结，经历了“政府引导——市场主导——政府主导”的交替过程，目前已逐步形成具有地方特色的城市更新政策体系。

三、东莞城市更新工作面临的困难

（一）城市更新体系缺乏法律支撑

根据东莞现行城市更新政策的总结，目前东莞涉城市更新的政策、技术标准和操作指引已有九份，但暂无针对城市更新的法规条文。在城市更新为东莞市带来新的发展机遇的同时，法规政策的不完善容易造成新的社会矛盾和法律问题，也容易让相关业务经办部门增加审批风险，影响项目审批进度。

（二）城市更新改造项目零散

由于缺乏上层次的改造统筹和要求，各更新主体（镇街）自下而上地报改造项目，导致大量的零星改造项目，改造空间缺乏秩序。而在具体改造过程中，就项目论项目情况普遍，缺乏区域统筹、连片开发的思路。

（三）城市更新空间管控不足

在城市更新空间管控方面，东莞强调“产业优先，完善配套”，配套设施包含公共服务设施和市政公用设施，其中公共服务设施里包含学校、医院、公园、社区中心等。虽然政府在产业方面给予了较大力度的支持，但是政府与市场关系定位不清晰，缺乏有效协同，且东莞产业结构转型较慢，“工改工”、“工改M0”更新效益低 ，更新主体更加偏好追求高经济效益的“村改商住”、“工改居”项目，导致参与积极性不高。

四、新形势下东莞城市更新工作建议

（一）完善城市更新有关法律

由于城市更新政策创新中易产生各种潜在风险，为保障城市更新工作有序进行，规范和引导城市更新行为，在政策制定时，应加强相关配套政策的完善。鉴于东莞已于2015年获得制定地方性法规的权限，必要时政府应利用自身立法权和行政权颁布与城市更新配套的法律规章，以立法的形式强化城市更新的重要性，为城市更新有序进行提供最高层次的保障，使城市更新工作有法可依。

（二）明确更新工程中的政府功能

城市更新的本质，是政府联合市场主体及群众，为改善城市品质面貌和提供基础设施而开展的行动，在城市更新过程中，政府与市场、各级政府之间、政府与群众均是合作关系。根据东莞开展城市更新的经验来看，任何一方对更新工作“大包大揽”，均不利于城市更新工作的顺利展开。因此，可在统筹过程中强调政府在地区宏观结构、公共空间规划的把控作用，强调政府对土地的收储功能，推进连片整体改造；同时在开发过程中适当宽松管制，强调市场自发调控功能。另外，市政府可通过决策和执行授权镇街，让各属地镇街结合自身实际，推进属地城市更新工作，强调镇街主观能动性，避免一刀切的管理制度。

（三）重视产业导入研究

城市更新的动力，是统筹城市土地资源，淘汰低效产业，腾挪出优质地块，招徕符合城市发展规划的新型企业，为城市发展置入新增长“引擎”。换言之，产业落地成功与否一定程度决定了城市更新项目的成败。近年来，政府对产业类城市更新项目中的产业规划愈发重视，但尚未对产业导入、产业落地、运营模式提出具体要求。结合国内其他城市案例，东莞在启动产业类城市更新项目时，可尝试在前期服务商的招标过程中加入产业与运营方案分值要求，或在用地招拍挂过程中加入带运营竞买条件，保障产业落地实施。另外，政府应重视M0用地对中小企业、微创企业的集约作用，为新兴产业提供孵化空间，在城市试点区域合理布控M0用地；同时也要严格把控M0用地开发主体、投入产业和开发方案，避免M0用地使用异化。

五、总结

随着社会经济水平的不断提升,在新的社会背景下,对城镇建设质量的要求也越来越高,所以在新的发展阶段,促进城市升级发展已经成为我国大部分城市发展的内在需要，无论是从罗马营寨城演变而来的现代巴黎，还是从元大都沿袭而来的今日北京，都是在不间断地更新中不断发展。城市更新绝非洪水猛兽，更非金科玉律，其核心是让城市“可持续”地“发展”，是根据现今和未来视野审视地区价值，重新赋予更新区域新动力的多元手段。城市更新应坚持“政府引导，社会合作， 居民认同，企业参与”的原则，以促进多元并进、多方共赢、共建共享共治为目标，通过更新，最终实现可持续发展的城市运营理念。

参考文献：

[1]曾小伟. 东莞城市更新发展的问题与对策[J]. 法制博览, 2020, No.817(29):66-67.

[2]徐振强, 张帆, 姜雨晨. 论我国城市更新发展的现状、问题与对策[J]. 中国名城, 2014(4):10.

[3]王忠镇. 中国城市更新发展的现状与问题及对策[J]. 住宅与房地产, 2018, 520(34):254-256.