城市社区违章建筑问题分析及治理措施研究

城市社区违章建筑问题分析及治理措施研究

李坤颖

长春理工大学  吉林长春  130000

摘要：随着经济社会发展以及城市化的不断推进，城市中社区的数量也在不断增长。伴随着社区化的发展，社区问题——城市社区违章建筑也就随之而来。随着社区建设模式不断完善，因此社区居民对于居住环境有了越来越高的要求。大量城市社区违章建筑不仅会影响社区的美观，还存在着严重的安全隐患。城市社区违章建筑占据着公共资源，影响社会稳定。因此本文主要针对城市社区违章建筑的成因、危害的角度进行阐述，最后对于城市社区违章建筑治理措施提出相关建议。

关键词：城市社区、违章建筑、问题分析、治理措施

引言

随着我国经济社会的不断发展和城市化进程的加快，城市规模不断扩大，城市基础设施日渐完善，城市管理水平不断提高，人们的居住环境发生显著变化，社区居民数量飞速增加。中国社会科学院社会学研究所、社会科学文献出版社昨天发布《2012年社会蓝皮书》指出，2011年中国城镇人口占总人口的比重，首次超过农业人口，达到50%以上。在2020年，根据统计法和《全国人口普查条例》，我国开展的第七次全国人口普查数据显示：居住在城镇的人口为90199万人，占63.89%；居住在乡村的人口为50979万人，占36.11%。与2010年相比，城镇人口增加23642万人，乡村人口减少16436万人，城镇人口比重上升14.21个百分点。伴随着城市居住人口的增加，与此同时增加的还有社区内违章建筑数量的增加，这种不文明现象不仅侵犯了其他居民的利益，也占据了社区的公共资源，制约城市社区的可持续发展。社区内的违章建筑严重影响了社区美观及居民居住环境的安全，已成为困扰城市社区建设和管理的问题之一。对于社区违章建筑，居民反响强烈，社会影响较大。

在这种情况下，由于城市社区管理机制的滞后性，无法与飞速发展的城市社区化相匹配，导致大多数城市缺少应对社区违章建筑的法律法规和条例文件。同时，部分社区的基层组织职能缺失，无法对社区内乱搭乱建的现象进行规范，对违章建筑深恶痛绝的居民也缺乏申报渠道。在缺乏完善治理框架的情况下，社区违章建筑的不文明现象屡禁不止。本文主要针对目前社区违章建筑存在的原因、治理困难进行分析，并对社区违章建筑遍地的现状提出治理措施建议。

一、相关概念定义

（一）违章建筑

违章建筑是指未取得拟建工程规划许可证（原址、选址建房意见书），在规划区以外建设，违反《城乡规划法》、《土地管理法》等相关法律法规的规定动工建造的房屋及设施。对于违章建筑，国家并没有一个统一的定义，在不同的地区对于规章建筑有不同的要求标准。一般判断违章建筑的标准有两点：一是占地不合法、二是违反相关法律法规。

违章建筑和违法建筑的含义并不相同。从法律层面来讲，违章建筑和违法建筑的的涵盖的范围不同，违章建筑范围较宽，在《国有土地上房屋征收与补偿条例》中，也是将违法建筑认定为狭义的违章建筑。两者都是法律不允许存在的。违章建筑存在于城市和乡村，本文主要针对城市社区内的违章建筑展开研究。

（二）社区治理

根据俞可平的理解，“治理一词的基本含义是指在一个既定的范围内运用权威维持秩序，满足公众的需要。治理的目的是在各种不同的制度关系中运用权力 去引导、控制和规范公民的各种活动，以最大限度地增进公共利益”。

社区治理属于社区管理的概念，社区治理的目标是促进社区经济的发展、促进社区文化的繁荣以及维持社区环境的整洁。城市社区违章建筑的治理也主要通过多元化治理和上下协作治理来完成。

二、城市社区违章建筑的危害

（一）社区违章建筑存在安全隐患

社区违章建筑大多都是仓促建设，按照搭建者的想法搭建，这些大多都没有专业人员帮助设计，同时搭建者购买的搭建材料质量无法得到保障保障，如果社区的违建涉及到用电问题，许多搭建者会私拉电线，那么电路的使用也会成为安全隐患。除此之外，还有许多社区内的违章建筑会堵塞消防应急通道，这导致社区的危险系数严重增高，并时刻严重威胁居住者人身财产安全。

（二）影响社区居住环境

随着城市社区化的发展，社区内的违章建筑更多是搭建者为了扩充居住面积或者进行经营盈利，方便生活起居，例如外扩阳台、公共场地搭建仓库等等。这些违法建筑通常都是基于搭建者的意愿建造，因此这些违章建筑都没有进行进行合理的规划，这导致违章建筑分布随意，严重影响了社区美观和居民出行。有些违章建筑不注意卫生会严重影响周围居民的居住环境，这种占用公共资源损害他人利益的行为也直接增加了政府治安和社区的管理成本。

（三）违章建筑易造成邻里矛盾

违章建筑是没有专业人员规划建造的，许多居民们的公共面积被违章建筑占据，这就会出现邻居的采光和通行被影响，严重还会出现邻居的私人财产被违章建筑损坏的现象，这就会导致邻里之间出现矛盾冲突。冲突发生之后，社区委员会或者物业一旦处理不当，调解不到位就可能会导致双方从口头冲突变为肢体冲突，演变为恶性事件。

三、城市社区违章建筑的成因

（一）政府对于社区治理能力不强

1.社区违章建筑的治理难度大

受限于我国的法律规定，社区管理及执法人员对社区违章建筑的监管受很多条件的影响。必须以不侵犯业主物权为前提，不得未经业主允许进入业主的私人住所进行检查。除此之外，违章建筑所有的搭建材料均为搭建者购买，属于搭建者的私人财产，拆除违章建筑是合法的，但是如何在拆除的过程中不损坏违建者的材料是拆除违章建筑时的一大难题。对于违章加建和扩建的房屋，违章建筑的与房屋的本身已经连为一体。在拆除的过程中，只能拆除违法加建部分，不能损坏房屋合法的部分是十分困难的。如果处理不当，造成原本房屋合法部分的损毁则有可能会被业主追究法律责任。

2.部门责任性不强、行政管理秩序混乱

相较于新建社区，老旧小区或者公寓式社区的违章建筑更为普遍，在部分外搭违章建筑被要求拆除时，会存在业主不满转而投诉其他业主违章搭建的情况。除此之外，各个地区对于违章建筑的定义不同，缺乏统一的管理标准，城市规范法律的不健全也会导致对于违建者的法律震慑力度不足的现象。同时还会存在部分执法部门在面对社区违章建筑这一现象时，出现管理不力、监管不严的行为，松散的管理会导致有心之人利用法律和监管漏洞进行违章搭建，损害公共资源和他人利益。

（二）社区组织的参与和督促不足

1.物业公司并没有承担起相关责任

除去上级政府的管治的防治之外，减少社区内违章建筑还需要依靠社区内的管理组织。政府机构的管理能力是有限的，只能通过政策规定和采取大范围不定时巡查来减少社区的违章建筑，无法细致的深入到社区内部对每家每户进行监管。这时，物业公司的介入可以弥补执法机构对于社区的监管的不足。但是目前物业公司本身体系不完善，加上许多居民并不认可物业的管理，这都间接导致了社区内违章建筑的增加。

2.社区居民委员会并未真正发挥作用

根据居民委员会组织法的规定，社区居民委员会是居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。主要功能是向社会各方反映居民的意愿和要求，同时协助政府机关促进城市精神文明建设。但目前，许多社区并没有成立社区居委会，或者居委会机制不健全空有头衔，并没有发挥实际作用。因此在违章建筑的防治上更是形同虚设，这就导致社区内乱搭乱建现象泛滥。

（三）社区居民公共意识薄弱

1.居民追求利益最大化

    随着物质生活不断得到满足，社区居民的数量也在不断增加，越来越多的人希望得到更好、更舒适的居住环境。但目前我国的房价依然呈现出居高不下的现象。因此，人们为了获得方便的居住环境，会选择违法搭建的方式来扩大自身的居住面积。相较于更换居住社区来获得更适宜的居住，违法建筑能以最小的成本换取更大的利益，这使得部分社区的违法搭建屡见不鲜。

2.居民的法律意识薄弱

还有部分居民由于文化水平较低，法律意识淡薄，对于国家关于社区违法建筑的法律要求并不了解，在进行违法搭建的时候并不知道该行为是违法的，也不认为占据公共资源的行为是错误的，因此进行违法改建。

四、整治社区违章建筑的困境

（一）历史遗留问题复杂

目前，存在许多社区在现行法律条例下发前就存在条例内规定为违法的建筑，当时的城市社区建设的规划与新发行的城市总体规划编制冲突，部分违法建筑已经与居民的生活融为一体无法拆除，诸如此类存在历史存留问题的建筑如何定性、如何处理都属于在规范社区违章违章建筑过程中遇到的难题。

（二）缺乏处罚力度

现有的针对社区违章建筑的处罚方式包括责令补办手续、责令限期改正、责令停止建筑等，这些现行的措施并没有实质的惩罚效果，不能有效打击社区违章建筑行为。面对社区内的违章搭建，找不到相应法律与条例予以规范，因此对于违建者而言，在社区内搭建违章建筑的成本依旧很低。

（三）居民申报与行政问责机制不健全

许多社区居民也深受违章建筑的困扰，但是城市规划建设管理具体审批程序和标准不合理不清晰，民众对违章建筑申报的机制仍然存在缺陷，这导致居民对政府和社区组织缺乏可信任度。除此之外，虽然现有法律中已经明确标注了社区违章建筑的范围和惩罚措施，但在实际落实时，行政部门在对社区内违章建筑问责的过程中问责流程机制、问责落实结果等依旧缺乏衡量的标准，这使得问责结果定性困难、问责过程规范程度不高的问题出现。

五、城市社区违章建筑治理措施建议

（一）建立多方联合工作监督机制，完善问责过程

有效整治社区违章建筑多方共同努力，并不是单一的部门或组织可以完成的，因此多部门之间需要完善沟通机制明确各自职能。政府部门需加强对社区物业组织的管理，充分发挥基层治理的能力，对社区违章建筑的监督管理方面应加大整治力度。针对社区内的违章建筑，可以由政府部门负责监管领导，建立治理社区违章建筑的组织机构，联合多方共同开展违章建筑专项整治行动，扩大执法工作的社会参与度。完善问责过程中的存在的漏洞，建立一套完善的应对机制，根据城市中不同社区的现状，作出不同的治理预案，对于发现的违章建筑执行相应问责措施。

（二）增强对违章建筑法律的宣传，形成良好社区氛围

想从根源上减少社区内的违章建筑，可以加大对相关法律法规的宣传力度，如《城乡规划法》、《土地管理法》等有关于违章建筑搭建有详细规定的法律条例。增强广大居民的法律意识，让居民们意识到随意进行室内室外、侵占公共资源的搭建是违法的。同时社区组织可以通过张贴海报、拉横幅、举行有关社区内违章建筑的讲座，通过邀请专业人员向居民们普及有关违章建筑的危害性。通过这些途径引导社区内的居民树立正确的价值观，形成良好的舆论氛围。

（三）加强房屋修改建设的规划和引导

社区房屋建设水平的高低直接影响着居民居住环境的的舒适性与否，对于改建严重的老旧和公寓式社区而言，房屋基础建设是无法修改的，居民为了更好的居住环境会进行房屋的改建。针对于这种情况，社区管理组织可以协调各有关职能部门对于现行房屋规划进行改良，例如小区基础设施的增建、社区环境卫生的整治等等。对于希望进行房屋改建的居民宣传有关于房屋修改建设的相关规定。有了规范和引导，不仅可以提高社区环境，还可以有效的减少社区内违章建筑的数量。只有从满足社区居民需求的角度出发，才能从根源减少社区内乱搭乱建的不文明行为。

六、结语

城市社区化的不断加快为人们提供了居住的便利，同时，快速的社区化与原本社区治理之间的漏洞也让许多社会问题被放大——社区违章建筑的问题应运而生。居住在社区的居民都期望良好、舒适的生活环境，这些对生活环境的高质量要求，使得房屋的装修产业不断活跃，政府对于社区的治理能力缺乏、法律规定的漏洞、社区组织的监管不力、居民法律意识的薄弱都是导致社区内违章建筑的屡禁不止的原因。除此之外，社区内的工作者可以从上述层面出发，协调好社区、居民、政府之间的关系，通过让居民自身发现违章建筑的危害，从根源杜绝搭建违章建筑，同时还要协调社区整改小区环境建设，建议政府完善关于违章建筑的法律，同时规划出台关于改善居民买房、住房环境的政策，为杜绝违章建筑提供客观环境。

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