城乡规划视角下韧性理论研究进展及提升措施

城乡规划视角下韧性理论研究进展及提升措施

汤蓓

广州市城市规划设计有限公司 510030

摘要：韧性理论作为一种新的概念，近年来在城市发展中得到了蓬勃的发展，成为当下城乡规划领域的一个学术热点和行业焦点。立足于城乡规划视角考察当下韧性城市的理论与实践现状，依然存在着概念模糊、理论指导与规划实践脱节的困境。本文总结了韧性理论指导城乡规划的国内外探索经验、存在问题以及提升措施，以期对当前国土空间规划和社区防灾减灾规划的编制提供实践路径。

关键词：城市韧性；城乡规划；国土空间规划；社区韧性

1韧性的概念

韧性这一术语，早在见于生态学中的简单回弹，国内翻译分为恢复力，弹性或韧性三大类，在城乡人居环境建设等方面，多翻译为韧性。韧性发展到今天，有一个由“平衡性”向“适应性”不断进化的过程，发展到今天衍生了韧性城市与韧性社区的核心概念。所谓韧性城市，就是城市有足够的容量，应对当今和今后的社会、经济和环境、科技发展的压力，基础建设规划起着今后不可缺少的作用。与此同时，全国各个城市也须应气候变迁危机来进行规划，以提升基础建设与自然环境层面的调适能力。所以广义韧性城市蕴含经济韧性、三个方面，社会韧性与生态环境。

2韧性理论在城乡规划中的探究

2.1韧性理论中的城乡规划不同于传统城乡规划

韧性思维给城市规划带来了一个新视角，在分析城市系统内在复杂性与不确定性注入了活力，这同对规划的传统解释形成强烈反差。其一，韧性理论下面向防灾减灾与灾后恢复城市规划是非平衡动力学的动态实体，不断地经历着“开发”“保护”“释放”“重组”这样一个不同的阶段。而传统城乡规划则属于静态实体，至少有一个规划周期，比如5年或者10年没有明显的改变。其次，测度韧性指标体系渗透于社会自然各个层面，而且传统城乡规划只是地理空间实体上的一种预测与布局。

2.2韧性理论中城乡规划的现实探索

我国的韧性理念尚处在启蒙阶段，但在韧性理念的基础上指导城乡规划的实践的过程中，也有了新的探索。在国家政策层面，海绵城市实践探索是建立在韧性理论基础之上，提高城市防洪能力。国务院办公厅于2015年出台《关于推进海绵城市建设的指导意见》，2015—2016年，住房城乡建设部公布了2批共计30个的国家海绵城市试点项目。2012年6月，民政部印发《全国综合减灾示范社区创建管理暂行办法》，截至2017年底，全国初步建成的综合减灾示范社区近万个。但是，不足之处在于，一些研究发现，这些示范区以经济发达地区为主，传统意义上灾害脆弱区仍处于高灾害风险状态。2014年12月，由洛克菲勒基金会组织召开的“城市韧性峰会”上，四川省德阳市，湖北省黄石市被列入“全球韧性百城之一”计划第二批工程，标志着中国以国际合作的方式参与了全球韧性城市建设实践。2016年5月，浙江省义乌市、海盐县也入选“全球韧性百城之一”计划第三批项目。2017年2月国家发展改革委和住房城乡建设部共同开展28个气候适应型城市试点工作。中国地震局于2017年6月提出的《国家地震科技创新工程》含四大计划，“韧性城乡”规划就是其中的一种。相对于国家宏观方面政策而言，韧性规划实践在国内城市规划层面上也正处在探索阶段。北京市作为我国第一个把韧性融入到城市总体规划中，尤其是地震安全韧性的构建，已经进入了实质性施工阶段。在《北京城市总体规划（2016—2035年）》中明确了“加强城市防灾减灾能力，提高城市韧性”的重点任务。《上海市城市总体规划（2017—2035年）》把“更是一座可持续韧性生态之城”作为城市发展目标的重要指标。雄安新区也发布了《按照“韧性城市”标准打造雄安新区》的报道。2011年8月，在四川成都召开了“第二届世界城市科学发展论坛暨首届防灾减灾市长峰会”，《让城市更具韧性“十大指标体系”成都行动宣言》由国内外多个城市参与并签署。从社区规划的特定层面来看，在韧性理论指导下进行城乡社区规划的研究尚不多见。

3提升措施

相对于国际组织及西方发达国家而言，国内在韧性的理论研究与实践上仍有很大的距离，尤其是在社区韧性规划的现实层面上，探索更是近乎一片空白，在科学研究上的研究也很少，远远不能适应多灾的社会背景，也不能满足国家韧性建设的需要。在此基础上从改进韧性理论的研究入手、强化顶层设计，积极融入国土空间规划，等等以下四大问题，提出促进韧性理论与实践发展的举措。

3.1面向城乡规划需求，健全韧性理论体系

由于韧性理论在为我国城市研究和规划领域起步较晚，目前无论从思想认识上、理论研究及相关法律法规建设等尚在探索阶段。相对于国外而言，其明显短板在于理论研究的欠缺，相关法律法规欠缺。尽管国际上韧性理念研究已扩展到包括心理学、生态学、灾害风险管理以及城市和区域研究的各个方面。然而，韧性理论的核心理念仍然是防灾减灾和提高适灾能力。并作为崭新的灾害适应韧性理论、内涵与度量方法理论由于灾种，地区等差异性而复杂多样，目前还没有标准化定论。所以在介绍与吸收国外理论与经验，针对我国自然灾害多样性（典型的有台风，洪涝，地震，干旱）和明显的区域差异性，韧性理论的落地生根，当以城乡规划体系的防灾减灾规划作为需求导向，根据国情，进行包括基本理论、指标体系及法律法规等理论体系建设。另外，在借鉴国际经验基础上，增强城乡适灾韧性是建立在韧性测度基础之上，所以，整合“工程

-社会-生态”的三维韧性框架，对不同灾种城乡韧性进行了综合评估，有利于韧性理论因地制宜、因灾制宜。

3.2强化顶层设计，把韧性理念贯穿于新时代国土空间规划体系

对比美国，日本等国健全的国家韧性规划和国家韧性战略法律制度，我国增强韧性力顶层设计不足，尚未在国家层面上制定出规范和标准。另外，在目前类别复杂的规划体系下，防灾减灾备灾规划仅仅是城乡规划体系的一个专题规划，它所处的位置，与全球气候变化下城乡人居环境安全需求相去甚远。韧性虽强调系统本身的复原，调适，改造、所培养的技能却以国际经验为基础，韧性规划顶层设计，是增强国家韧性力最有力的保证。当下传统的城乡规划正朝着国土空间规划的方向发展，2019年9月，自然资源部明确新时代国土空间规划重点为“五级三类”，可惜，在规划内容上，促进人居环境安全保障几乎未涉及，仅就乡级乡镇级国土空间规划关键内容，建议编制乡村综合防灾减灾规划。在多灾的社会大环境中，并面临气候变化不确定性，人居环境是否安全，这是国民最强烈的要求。所以在国土安全评价体系下，把韧性城乡理念，指标体系等内涵、将目标及其他分解纳入城乡综合防灾减灾规划和灾后恢复重建规划，以及在一些多灾种地区，试图进行以“资源环境承载力一国土开发适宜性一适灾韧性”为评价指标的国土空间“三评价”研究，在城乡用地中贯彻新时代防灾减灾的目标、基础设施建设方面、在适灾韧性增强等具体内容上。

3.3地方知识与公众参与是增强社区韧性的关键

我国自然灾害类型繁多、分布地域较广，出现频率较高，造成的损失较为严重。所以要因地制宜、因灾制宜，循着“两个坚持”,“三个转变”这一新时期灾害防治模式，已经取得了共识。但是各地各时期灾种不一，历史上，各地区都已形成各具特色的防灾减灾文化。研究还发现，在社区中存在着不同的人口统计学特征（有无防洪经验）、不同的价值观（宗教和文化）和社区凝聚力（号召力和社区认同）在增强社区韧性方面发挥着重要的作用。尽管我国的各类规划主要以自上而下的方式开展，而韧性理念的社区规划，则强调由下而上的规划策略。所以，了解地方知识、广泛群众参与，是确保韧性理念得以成功贯彻的必要举措，但是，我国现阶段的防灾减灾规划中，甚至是灾后恢复重建规划中，对地方的知识掌握能力以及社区民众的广泛参与度均很难得到保证。

4结论

我国是个遭受多灾种危害的大国，同一时期不同区域的灾害风险是完全不同的，城乡社区的韧性存在较大差异，以及韧性理论的完善，如果一些研究提出韧性规划过多地强调了系统的自我恢复，助长内在保守主义与新自由主义；韧性理念下规划系统的权力配置、政策认知与公平性重视不够等问题。所以，对多灾种、灾害差异性大的中国来说，在与国际先进灾害管理理念趋同，韧性理论的提出与发展需要与现实需求密切结合，要因地制宜、因时制宜、因灾制宜，不可能再陷“刻舟求剑”之困。

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