如何抓好市政管线工程的批后监管——江宁区创新实践

如何抓好市政管线工程的批后监管——江宁区创新实践

姚嗣

南京市江宁区规划编制研究中心    江苏南京    210000

摘要：城市地下管线是保障城市运营的基础性设施，管线信息是城市规划、建设和管理的重要基础资料，也是专业管线部门运营管理的重要依据。2014年国务院办公厅发布了《关于加强城市地下管线建设管理的指导意见》（国办发（2014）27号），要求各地要加强组织领导，落实地方责任，建立城市地下管线综合管理协调机制，明确有关部门和单位的职责，加强联动协调，进一步规范地下管线工程规划管理，促进管线依法、依规、依序建设。

关键词：市政管线；监管；问题分析

一、引言

2016年12月，南京市规划局落实文件精神，按照《中华人民共和国城乡规划法》和《南京市城乡规划条例》制定了《南京市地下管线工程规划批后管理规定》（宁规字（2016）331号），强化管线规划事中事后监管，实现管线规划批后工作流程规范、完善，为城市地下管线有序、安全建设提供保障。

二、城市市政管线工程管理现状

1、城市市政管线管理体制复杂。城市市政管线种类繁多，资源权属多样，职能管理、行业管理、权属管理等不同的管理体系相互交叉，涉及从中央到地方不同行政层级的数十个行政、事业单位和各类企业。管线本身从投资、规划、建设、运维到退出又处于不同的阶段。管理的单位、职能、层级、阶段以及管线本身的空间布局等多个不同的维度相互交织，使得市政管线管理呈现高度的复杂性。长期以来，市政管线管理基本处于不同单位各自为政的状态，极大地造成了市政管线管理的难度。

2、专业管线信息平台普遍存在，但信息共享利用机制难以建立。目前，各类专业管线权属单位基于数据管理方式、数据使用者需求的差异各自建设了相应的信息系统平台，以实现数据的积累和专业信息化管理，但各个信息系统平台之间难以兼容，从技术上给整合增加了很大难度。专业管线信息平台在技术上不能顺利融入综合管线信息平台，同时在数据信息整合过程中又面临系统之间安全性、保密性要求程度不一，部门之间信息整合协调机制不畅等问题，导致地下管线信息的共享利用机制难以有效建立，极大限制了城市地下管线管理的效率。

3、市政管线更新缺乏有效实施机制，信息管理滞后于建设现状。城市地下管线信息管理是一个长生命周期的动态数据管理过程，贯穿地下管线规划、建设和运维的各个环节。即使全面完成地下管线普查工作，如果后续的信息更新跟不上，也无法维持管线信息的现势性和准确性。根据《城乡规划法》、《档案法》、《城市地下管线工程档案管理办法》，地下管线建设单位在建设开工前，应调查相关地下管线数据，建设时应按照许可管位开挖、施工，建设后应及时提交地下管线竣工档案。但目前由于缺乏有效的管线信息更新实施机制，上述法规的实际效力不足，各建设单位、专业地下管线单位不能及时实施地下管线竣工测量、不能主动及时汇交变化地下管线信息的状况仍普遍存在，造成了城市地下管线的信息管理严重滞后于实际的建设发展。

4、城市市政管线管理的法制建设相对滞后。目前，地下管线的法制建设总体上较为薄弱，明显滞后于快速发展的建设实际。管线信息分散于不同的管理部门和权属单位，要加强综合管理必须有上位法作为管理的依据，但目前我国地下管线立法主要集中在地方特别是部门规章层面，各地的规范并不一致，地下管线的管理部门、管理节点和管理效果都不尽相同，国家层面和地方层面立法上的缺失是地下管线管理主体分散、档案管理混乱、地下管线重复建设和事故频发的重要原因。

三、城市市政管线管理的难点分析

城市建设长期存在“重地上、轻地下”，“重建设、轻维护”的现象，城市地下管线的建设与管理一直滞后于城市发展。

1、统一协调机制。由于历史和管理体制等方面的原因，城市地下管线基本上是由各管线单位自行建设，各自进行封闭式管理。城市地下管线在投资、规划、建设、运行等管理过程中，涉及发展改革、城市规划、建设、市政( 城管、交通)、公安等多个部门。由于缺乏统一的管理部门和综合协调机制，在实际的管理工作中，各职能部门各管一段，缺乏有机衔接，往往出现地下管线的管理“真空”，不能实现全过程的闭合管理。各行业管线管理部门各自为政，缺乏协调，往往造成重复建设、反复开挖等现象。

2、管线规划需要统筹管理。现有的相关法律法规和规章制度中没有明确提出城市地下管线综合规划编制和审批管理的具体要求，受经费等因素影响，全国各地普遍没有编制专门的城市地下管线综合规划，管线规划主要体现在各行业的专项规划中。

由于建设计划、工程资金、社会需求等因素的制约，地下管线建设往往滞后于道路建设，建设进度难以统一。各管线建设单位的组织设计、施工和管理存在着时间差，不能对同一路段上的各种管线进行统一设计、同时施工。此外，各管线单位的管线建设是根据用户发展情况来实施的，用户少的部门在城市进行道路建设时也不愿意同步建设地下管线。

3、严格执法监管。城市地下管线以行业管理部门的行业监管为主，缺乏统一的行政监管，各职能部门监管难以到位。一是规划管理要完善，批后监管不能缺位。一些城市的地下管线工程未纳入规划管理审批，一些城市还存在着“重审批、轻验收”的现象，不进行城市地下管线的竣工规划核实，或竣工测绘制度执行乏力。二是需要加强管线工程施工建设监管。部分管线建设工程未纳入施工许可、竣工验收备案的统一管理。法律法规明确规定的管线工程建设管理要求，由于政府部门监管能力不足，实际的执行情况比较差。三是需要加强管线运行维护监管。通讯、广电等部门和单位的运行管理，由于业主分散，且相关设施存在共用现象，导致监管薄弱，存在着信息管线租让后监管“缺位”的现象。

四、其他地区的工作经验

随着近年来区政府对地下管线管理工作的不断重视，地下管线综合管理工作不断完善，部分省市也已建立了适合自己的管理模式。

1、首先要明确地下管线综合管理的负责部门和协助单位，健全的管理机构是地下管线综合管理的前提和保障。

2、出台相应的《地下管线建设管理办法》及实施细则。理顺地下管线从规划、施工到运行维护的各个流程，明晰各管理部门的职责，落实各参与单位的责任和义务。

3、地下管线综合管理涉及到管线工程全生命周期的各个阶段，按照时间节点做好事前、事中和事后管理。

4、加强综合执法监督，用执法手段来规范各项流程的顺利落实。首先是要监督相关行业管理部门履行相关责任，抓好城市地下管线施工过程中的质量、安全管理等工作。其次是对监管范围内的所有地下管线建设工程的各个阶段进行全面跟踪，对各方参与主体的行为规范进行检查，对于违法行为要严格落实处罚措施。

五、江宁区市政管线工程批后监管的工作实践

1、成立地下管线综合管理职能机构。2015年南京市成立了隶属于规划局的市、区两级城市地下管线数字化管理中心，其中市级中心负责全市地下管线综合信息系统的开发和维护，制定全市管线综合信息管理的数据标准和政策规范。江宁区地下管线数字化管理中心（以下简称区管线中心）则基于全市统一的信息系统和数据标准进行江宁区范围内管线信息数据的收集、整理、更新和利用，形成全区地下管线信息的“一张图”和动态更新系统，配合市级中心开展技术开发和综合利用。通过市、区两级联动和分工配合，有效动员了不同行政层级的管理资源，保证了管线综合信息普查的快速实现和动态及时更新，在较短时间内实现了管线信息的统一管理和资源共享。

2、建立完善管线综合信息的标准体系。为促进专业管线与综合管线信息管理的衔接，全面提升管线信息管理的保障水平，市级管线中心从技术标准、汇交制度方面进行了建立和完善。2015年发布了《南京市地下管线数据标准》和《南京市地下管线探测技术规程》，成为整合地下管线数据、实现地下管线地理空间信息标准化的基本依据。同时，建立了地下管线竣工测量成果汇交制度，将《南京市地下管线竣工测量电子数据汇交回执单》纳入规划核实的依据；通过完善汇交制度，以相关部门的行政管理为抓手，从制度上保障了竣工测量作为地下管线基础信息动态维护更新的首要途径，实现了地下管线地理空间信息的现势性。

3、建立城市地下管线规划批后监管管理体系。为加强城市地下管线规划批后监管，江宁区在管理方法上做了实践创新，将管线验线、竣工测量流程内嵌到整个建设工程的规划审批流程中，利用建设工程用图的提供以及规划许可证的审批作为抓手，确保地下管线规划批后监管能够实施到位。

江宁区市政管线申报流程图

江宁区地下管线规划批后监管流程图

4、强化市政管线工程事前、事中和事后监管。事前管理，建设单位向江宁分局市政科申报管线建设方案，市政科审批确定管线路径，发放管线建设许可。建设单位根据开挖范围到区管线中心查询下载地下管线和地形图数据资料，其中包含普查资料和各单位汇交的管线数据资料等形成的地下管线现状资料，作为工程方案设计和现场施工的依据和参考，以确保管线路径的合理、减少工程事故的发生。建立地下管线建设单位、权属单位、管理部门之间的交流与沟通机制，包括前期建设工程信息的上报、地下管线信息的交底等，可方便工程建设期间的安全防护信息交流，减少因盲目施工造成的各类事故。

事中管理，涉及到工程施工过程中的各项工作。区管线中心监督业主单位做好施工过程质量、安全监督管理工作，督促建设单位与涉及到的地下管线权属单位保持沟通，指导工程开展。在工程开工之前，应按照规定进行放线，并办理规划验线等手续。其次，在施工过程中，建设单位通过窗口申请验线，区管线中心指派测绘单位现场核验后出具验线和复验报告，在工程覆土之前，开展竣工测量工作，形成准确的竣工测量数据文件和管线工程测量图。

事后管理，涉及到工程的规划核实、竣工验收、竣工资料移交、地下管线数据管理等工作。建设单位向江宁分局提交申请，进行规划核实，确保工程的放线情况和建设情况符合《建设工程规划许可证》的要求，组织相关单位进行工程的竣工验收，向区管线中心移交竣工测绘资料等，区管线中心校核竣工测绘数据后，将管线竣工数据上传至测绘数据库，实现对地下管线数据信息的资源整合，可再为城市其他建设工程提供数据查询和利用服务，为城市建设提供数据支撑。分局市政科依据区管线中心的核实结果，为建设单位办理规划核实意见书。

处罚措施：对于不办理验线、复验及核实的建设单位，区管线中心将停止对其提供地形图、管线图，同时分局市政科暂停该建设单位在批规划案件，窗口暂停受理该建设单位所有案件。

5、逐步完善地下管线信息的收集、存储及动态更新管理体系。在普查基础上，江宁区已建成地下管线信息系统和数据库，作为江宁区地下管线信息储存的主要载体。通过竣工汇交、外业巡查和现场核实等途径，对管线数据变化区域开展修测，对管线数据未覆盖区域开展补测，从而实现系统和数据库中地下管线信息数据的动态更新与维护。

六、总结提升

1、建立长效监督机制，督促相关单位依法执行。

（1）在规划测绘图档管理系统中增加“地下管线审批”事项，由分局市政科将许可后的市政项目案件录入系统，通过系统向建设单位推送规划批后监督程序的短信。

（2）区管线中心根据管线权属单位申请地形图、市政管线图情况，定期开展核查并督促其履行规划审批程序。

（3）结合管线工程市政审批流程，加强过程管理和控制，形成管理闭环。

2、强化措施及推广应用。

（1）建立联络机制，成立专项工作群。各街道园区应指定分管领导和联络员专门对接管线报建及规划监督测绘事宜，分局对口科室为管线中心，与街道园区对接做好规划测绘成果提供、工作量核算工作；分局交通市政科做好市政管线案件审批工作。

（2）加强属地管理，推进市政管线报建。各街道园区要充分发挥属地管理优势，强化市政管线报建要求，对自建自管的地下管线按要求报建；对权属单位管线建设，应明确市政地下管线统一到分局报建的要求，同时建立巡查、检查机制，对于缺少相关手续的市政地下管线建设应予以停工。

（3）明确报建要求，理顺报建流程。明确江宁行政区域内的地下管线规划报件地点为杨家圩市民中心规划资源窗口报件；实行管线分类报件，随道路一起建设的地下管线，原则上由权属单位进行报件，情况特殊需提出申请，经分局同意后由园区统一报件；已报件地下管线原址重建应到园区办理施工手续，并到分局报备；废弃和穿线管线应到分局进行报备。

1