生态保护红线背景下自然保护地管理体系建设研究

生态保护红线背景下自然保护地管理体系建设研究

刘亮

陕西瑞海土地规划评估工程有限责任公司   710000

摘要：由于中国自然环境和气候条件的持续变化部分，自然脆弱区域的环保形势更加严重，因此在全国各地也进行了相应的自然环境保护措施，但由于自然保护地管理制度不健全，目前中国天然保护地的环境管理依然相对薄弱，本章基于生态保护红线的概念，着重研究了当前中国天然保护地管理情况和问题，从明确自然保护地功能定位、构建多维度一体监督管理制度以及严格执法监管措施的角度，阐述了基于生态保护红线概念的中国自然保护地管理制度建设对策以期切实促进中国自然生态与环保事业的持续发展。

关键词：生态保护红线背景；自然保护地；管理体系建设

引言：天然保护地是中国生态文明建设中的核心载体和重点地段，根据当前中国天然保护地工作的特殊性，必须将生态优先、资源科学利用等方面作为规划研究的重点，将有关建设工作变成中国生态文明建设中的关键手段。基于此，该文对生态文明视域下天然保护地的发展规划问题，展开了科研探索。

一、生态保护红线的概念与内涵

生态防护红线的定义是从"红线"为基石，早期通过保护生态红线区和保护生态红线的形态存在，被看作是"为保障地区自然资源安全需要进行严格管理和保障的地区"、"为保障我国或地区自然资源安全和发展，按照自然环境整体性和衔接性的防护要求，确定的需进行特别防护的地区"、"针对地区自然环境较为薄弱或具备主要的生态建设功用，需要进行全面生态防护"等一类的地区。于是，生态建设红线保护区和生态建设红线就逐渐被规定作为生态建设环境保护红线，并被正式写入了2013年出台的《决定》中。

二、生态保护红线背景下自然保护地管理存在的主要问题

1.保护与发展的矛盾突出，保护地受破坏的现象尤为突出

长期以来，中国原有唯GDP论的经济政绩观并未取得实质性转变，但天然保护地的自然资源保护和开发的问题却特别凸显。受中国传统经济政绩观的冲击，各级政府部门的资源开发观念并未出现根本性转变，从而导致了一味崇尚GDP，过分注重GDP的发展。自然保护区地方政府广泛将各种天然环境保护用地资源当作金山科学论断，当作促进区域开发的摇钱树，一味谋求门票等经济收入，对绿水青山的环境保护问题没有充分的关注，导致了天然保护地的生态环境保护问题向自然资源开发让路，严重破坏了自然保护区的自然资源保障与服务能力,有些保护区严格限制了在核心区开展一定的人工自然恢复，而有些景区则热衷于包装上市，实行商业化发展，严重损害了自然的价值完整性。几年来，广大农牧民为改善生计，尤其是由于中药材价值的提高，广大农牧民在天然防护地内挖肃、盗垦、偷牧、盗渔和偷采等问题猖獗，造成防护地的自然环境受到了严重破坏，因此引起了国务院环境保护督办的重视。

2.缺乏广泛的社会参与机制，公益性资金难以介入

当前，各类天然保护地管理缺乏广泛的社会公共参与是导致保护地绩效较差的主要因素，而社会公益资本无法参与保护地的管理是导致保护地内缺乏生态资本保障的另一个主要原因。而当前，各种保护地社会投入管理机制并不健全，也缺乏具体的机制设计。尽管从中央政府一直到全国各地都出台了社会参与保护区的有关规定和政策措施，但大多属于指导性的法规，尤其是没有明文规定市民参加的具体权限，也并未具体规范市民参加保护的方式和办法、形式和渠道等具体内容。上述问题也直接造成了社会参加的体制保护力量不足。同时社会参加保护区管理的激励机制也不完善，活动机会也受到了限制。

3.缺乏共享的利益共享机制，保护区与社区协调发展的矛盾突出

由于各级天然保护地注重辖区范围内的治理与发展，而忽略了保护地与社会之间的联系共同开发，因此保护生地与社会和谐发展的问题仍然突出。尽管中国国家《保护地管理条例》的第5条明确指出，"建立和管理工作天然保护地，必须稳妥解决与当地工程建设和人民出产、生活的问题"。但尽管如此，保护地与社会和谐发展的问题仍然主要体现在以下两个方面:一是当地人民不能得到适当生态补偿的现象仍然突出。在自然保护区和其他天然保护地的建立过程中，社区村民尽管按照城市规划和有关规定，从自然环境保护的角度考虑，搬迁了保护地的核心区，也迁出了保护地，但由于生态补偿体系不健全，移民所获得的经济回报远不及农业经营利益;二是保护地对社区发展的拉动效果并不突出,除了部分旅游发展条件较好的园区以外，各种保护地以及附近居民区或乡镇的经济社会发展都相对滞后，社区市民也较难体验到天然保护地的绿色标签的辐射效果，因此经济社会成长速度依然较慢。

三、生态保护红线背景下自然保护地管理体系建设研究

1.利用先进互联网技术建立多维一体监管系统

采用"基本-现状情况-变化趋势"生态建设情况综合分析业务模式，利用信息化信息技术进行天然保护地生态建设红线情况监控与效果评价，以此为基本核算出生态建设情况进而相应调节生态建设管理。利用"天-空-地"一体监控信息技术适时收集，固定台站遥感无人机和卫星遥感的观测，数据集成天然保护区环境统计与生态建设红线监督。"信息化"为各地区政府和部门共同实施对环境保护区红线的动态监控工作创造基础条件，利用云计算技术、物联网和智能化手段，建立和健全对环境保护区红线的监控平台以增强对天然保护区环境监测功能有效评价和警示环境风险，促进对天然保护区管理工作的全面有效实施。

2.严格执法监督加强保护地生态环境考核

国家要及时出台天然保护地自然生态环境监管措施，健全联合执法管理机制并强化对天然保护地的自然生态环境管理综合执法，强化保护地自然生态环境、考核天然保护部门,也要加强环境监督工作并经常进行环境"绿盾"的监督，检查专项工作行动并及时查处环境违法情况。同时对违反天然保护地有关法律法规的规定而导致生态系统和自然资源环境破坏的有关部门和主要责任人必须认真追责，并强化当地人民政府及其管理机构的主体责任。此外还要及时推出第三方环境评价体系并加强保护地的自然生态环境评价与考核，通过对天然保护地管理的科学评价，有效了解各级政府天然保护地监管情况与环境保护工作进展状况，并针对实际状况采取了相应的措施行动。

3.依法扩权赋能，积极推进“三权”分置改革

参考美国国家公园的管理经验，采取天然环境保护地所有权、管理权和监督权相对分开的管理体制，以处理好环境保护地的统筹管理问题。逐步明晰了国家公园等各种天然环境保护地的使用权，以维护原产权人的合法权益，以维护并保障当代人和后代平等地享有天然环境保护地的生态价值和人文价值，使之逐步回归到社会公益,对环境保护地的管理部门系统实行监督管理，并重点进行对环境保护地的开发计划、规范编制和经营监督等方面的管理工作，促进从原始的掠夺性开发资源，逐步变为更加理性的运用和维护资源，使其更多地造福于民。各种资源当局一般享有监督权，以保障全民的所有自然资源资产不丧失，并监督保护地的有效管理履行合同的落实情况，以实现保护地管理部门符合区域规划范围和土地用途管理规定的公共利益，保障人民群众利益,并通过所有权、管理权和监督权的分开，形成了彼此独立、相互配合、共同监管的格局，以推动各类天然保护地可持续发展。

4.完善土地权能，积极推广地役权

中国区域面积广阔，各种天然环境保护的都涉及大批的农民集体土地、森林和草原。而我国并没有充足的财政资源把这部分地区征为国家，所以，积极改进土地权能并利用好地役权对促进保护地经济的健康发展必不可少。为了满足对天然保护地生态建设的基本要求，确立统一的红线，就必须严格限定在国有公园区域内的农村土地使用范围，如为取得各种天然环境保护地建设工程的所需役地，采取透过订立合同等方法在农民集体土地上取得供役地。这个方法特点是环境保护地内集体土地权属关系固定，涉及的农村土地所有者和使用者范围都固定，而农村土地使用则受保护地规范的严格约束。在农业生产集体土地权属结构不变化的情形下，极易出现生态建设和农民自主经营的问题，因此必须科学合理地明确全民所有与集体所有各自的土地所有权结构，合理划分和维护土地产权，健全生态补偿制度，以避免生态改善、农民贫困的局面，从而达成生态建设和农户增收的共赢。

5.鼓励公益组织投入保护地管理，破解投入不足的问题

目前，政府部门始终是自然保护区建设的主要推进力量和主导力量。不过，由于受各级财政投入影响，在自然保护区的不同地段保护成效不一,一方面，中央、省级、县市政府在自然保护区建设的投资逐渐加大，但由于面临着庞大的生态环境保护的要求和压力，政府投资的强度和事后监督的力量显然不够;另一方面，世界各地政府部门由于经济社会发展的巨大压力，尤其是生态红线建设对环境资源开发利用的硬性制约，仍然缺乏投资建设自然保护区的动力。因此天然环境保护资金不足也是当今世界各国政府共同面对的问题。在国际上来说，通过民间组织积极参与的天然保护地建设与管理工作已经是国际通用方式。纵观全球各国，不管在发达国家或是发展中国家，民间机构在天然保护地工程建设与管理等方面均有相当大的社会投资，而这种全球普遍经验在中国还处于起步阶段。因此我国在积极扩大政府财政投入的同时，也应该主动开辟各种社会投资途径，以克服政府财政资金的缺陷。

6.探索建立扩展区，处理好保护与社区发展的关系

建立或扩展保护区应统筹兼顾自然保护地周边的合理开发和对自然环境保护方面的要求。要做好开发计划，在既有保护地的外围探索建设第四区域，即拓展区内，把原来在保护地内的人们生活尽可能迁移到拓展区内。各主管机构要根据社区的资源优势和环境特色，开发特色产业，促进周围村民致富，改变以往对保护地盲目索取的状况,在扩展区开发进程中，邀请本地市民参加天然保护地公共事务活动，形成良好的保护区与周围关系，促进保护地效益与生态效益的提高。

结语：综上所述，在生态的视角下，不同自然保护地都有规划的侧重点，对环境保护治理的方法与要求也各有不同,针对中国当前的生态文明发展要求，天然保护地必须进一步正视实际情况，抓住不同类型天然保护地的优势和难题，把生态文明战略作为工作重点，主动落实发展生态文明的思路和政策，并因地制宜，逐一击破天然地环境保护的难题，以此推动发展天然环境保护。

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