分析国土空间规划下乡村空间开展治理的机制及路径

分析国土空间规划下乡村空间开展治理的机制及路径

徐,也

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摘要：在当前城乡国土空间统一用途管制的大背景之下，乡村空间开展治理成为国土空间规划的重要内容之一。为贯彻落实乡村战略，要求以产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕为基础，通过推进城乡结合、提升基础配置、改善乡村风貌、推进产业融合、优化空间布局五种方式对现有乡村空间进行治理，从而保证土地使用的合理性，并节约更多土地空间。因此，本文聚焦国土空间规划下的乡村空间，研究乡村空间开展治理的机制以及路径，首先对乡村空间治理的基本内涵和特征变化进行了概述，其次分析了国土空间规划下乡村空间开展治理的机制，最后探讨了国土空间规划下乡村空间开展治理的路径，以供参考。

关键词：乡村空间；治理机制；治理路径

前言：乡村是我国重要构成单元之一，也是多数村民承载记忆的重要地方，本身具备较高的文化价值，并拥有丰富的历史底蕴，需要我们对其进行保护、开发，以促进地方经济发展。在国土空间规划的背景下，如何对现有乡村空间展开治理，成为重要难题之一。为了传承乡村文化、推进乡村发展、保护乡村文明，我们应从实际出发，根据乡村实际情况构建治理体系，完善治理内容，从而确保乡村空间得到有效、系统、科学的综合治理。

一、关于乡村空间治理的概述

（一）乡村空间治理内涵解析

治理本身可以概括为调动现有资源，对现存的正式或非正式制度进行落实安排，并对事务管理进行统筹规划。而空间治理则是指通过分配空间资源，调动多元化主体共同参与，从而对现有国土空间进行公平、有效、合理利用。在此过程中，需要严格遵守地区均衡发展的原则，并且应协调不同利益群体的不同诉求。对于乡村而言，空间治理本身是一个较为复杂的动态过程，需要经过长时间的演化、引导才能见到成效。如今，在乡村振兴战略的支撑下，乡村空间治理成为协调城乡关系的纽带、促进城乡融合的路径、培养乡村发展动力的方式、增加乡村空间价值的方法。因此，为了满足国土空间治理需求，恪守乡村振兴战略发展方向，应将现存乡村空间进行统筹规划，并按照人口、产业、设施、文化等方向构建出多元主体参与的规划方案，以推动乡村空间治理成效[1]。

（二）乡村空间治理内涵特征的变化

对比早期经济落后时期，当下乡村空间治理的内涵特征随着经济发展已经发生了明显变化。首先，当前乡村空间治理的利益者更加多元化。随着社会产业结构发展出现变化，人口流动越来越频繁，对传统的“熟人社会”造成了严重冲击。由于人口流动性强，农村不再自闭村中，而是走出村庄迈向城镇。同时，国内乡村地区组织架构逐渐清晰，使乡村内治理主体和治理方式迈向多元化。其次，治理内容更加系统化。一方面，原有的自给自足生产模式已经无法满足当下生活需求，村民需要寻找新的路径满足经济需要。另一方面，随着科技发展，生活质量的提升使村民的眼界不再局限于村中，因此需要经过更加丰富且完善的治理内容改善当前环境。最后，空间价值更高。无论是宅基地相关政策还是房价方面的客观经济要素，都在证明空间价值不断攀升，因此，对现有乡村空间进行规划可以对土地发展进行有效界定。

二、国土空间规划下乡村空间开展治理的机制

（一）“自上而下”多级传导

“自上而下”多级传导是国土空间规划下乡村空间开展治理的重要机制之一，严格按照“五级三类”划分国土空间规划体系，并将国家空间管控的管理内容由上向下逐级传递，从而构建出国土空间开发与利用的层级管理模式。在该机制构建之初，主要是想通过“一竿到底”的方式对全部国土空间进行管控，但是在实施过程中发现，规划传导的层级越多，则空间管控的效率越低下，甚至难以落实到乡镇一级，导致该机制成为空中楼阁[2]。究其原因在于多级传导机制涉及多元化主体，由于牵扯多方利益，导致在管控意志传递过程中无法得到反馈，从而使乡村空间开展治理做无效化工作。因此需要对地块尺度和村域尺度展开综合治理，从而为国土空间规划提供有力帮助。

（二）“多规合一”绘制蓝图

“多规合一”是指在一级政府的一级事权下，通过强化国民经济、强化社会发展、土地利用规划、文物保护、环境保护、综合交通、文旅资源等多方面规划的衔接，在确保“多规”的开发边界、城市规模、保护性空间等方面参数一致的基础上，构建控制体系，从而对现有空间布局、土地资源配置等内容进行统筹规划，以提升政府的空间管控能力和治理水平[3]。通过“多规合一”，政府部门可以延伸在空间管控层面的权力，并尝试解决空间利用难、格局不连续、规划不统一等难题，进而为城乡空间一体化提供解决路径[4]。

（三）“物质-组织-权属”综合治理

“物质-组织-权属”是乡村空间治理体系的新型逻辑框架，基于乡村空间治理人员、空间、产业三方面视角，对乡村物质空间不足、组织体系不明、权属关系不清三方面的内在机制和联系进行了系统性分析。一方面探讨了乡村空间治理如何推动城乡融合发展，另一方面研究了乡村空间治理如何协调城乡关系

[5]。从而深入探究了当下乡村空间开发利用过程中存在的问题，并结合乡村空间治理的目的构建出分析框架和应深入探究的具体内容。

三、国土空间规划下乡村空间开展治理的路径

（一）促进城乡结合，推进城镇发展

当下，部分地区面临人多地少、资源紧缺的乡村空间特征，导致城乡分离问题出现。因此，需要坚持推进城镇化的原则，鼓励农村居民进入城镇进行就业及居住。首先，需要对人口迁移情况及变化趋势进行分析。工作人员应通过调研、普查等多种方式了解乡村人口进城的趋势及特点，并对现有入镇、留存的人口比例进行记录，为后续展开乡村空间治理工作提供数据支撑。其次，推进城乡结合与城镇发展过程中，需要重视村民的参与度，并尊重村民的意愿。一方面进行村民意愿调查，了解当地人口分布情况。另一方面根据意愿引导村民搬至城镇中，从而推进城镇发展，促进城乡结合。最后，针对不愿参与的村民，应及时记录相关信息，并根据当地特色选择对应产业，为当地乡村经济发展提供可行路径。

（二）提升基础配置，优化村庄分类

对于乡村而言，由于经济发展程度较低，多数村庄的基础设施并不完善，同时对于村庄的分类并不明确，导致乡村空间治理存在方法路径不符环境等问题。因此，需要提升乡村基础配置，并对村庄严格进行分类，以寻找有效治理路径。一方面，针对优化村庄分类。按照乡村振兴战略规划的要求，村庄应划分为城郊融合类村庄、搬迁撤并类村庄、特色保护类村庄、焦聚提升类村庄、其他一般村庄五类。其中按照村庄类别的性质分别给予村庄村民不同的路径。比如针对焦聚提升类村庄，需要根据当地特色寻找产业支柱，并发展为产业链，从而提升村庄经济发展水平。针对搬迁撤并类村庄，需要为村庄村民寻找搬迁目的地及对应的政策和待遇，从而确保安置妥当。另一方面，针对提升基础配置，主要优先向焦聚提升类村庄、城郊融合类村庄、特色保护类村庄提供，内容包含但不局限于政策、资金、公共设施、产业等，从而为乡村空间治理提供强有力的帮助，提升乡村发展水平。

（三）保留村庄特色，改善乡村风貌

对于乡村振兴而言，乡风文明是重要内容之一。在对乡村空间展开治理和优化的过程中，需要对乡村特色进行保护，从而为村民留存有关乡愁的回忆，也为我国传统文化及习俗提供保护。村庄分类后，部分村庄划分为特色保护类村庄，在进行镇村布局的规划时，针对特色保护类村庄需要注重挖掘自然环境、文化资源、特色产业三方面。首先，关于挖掘自然环境。自然环境通常在乡村周边，是有形的，可以通过加大保护力度、定期进行维护等手段进行挖掘和保护，从而为村庄保留自然环境特色。其次，关于挖掘文化资源。由于文化资源本身属于无形的产物，更加注重传承，因此在进行乡村治理规划时，需要了解当地特色文化及其表现形式，并鼓励当地村民对文化通过有形的物质或无形的方法传承下去，同时还应将文化展现的内容记录在案，确保不会遗失，从而对文化形成保护。最后，关于挖掘特色产业。对于乡村而言，产业一方面能够为乡村提供资金，推动乡村发展。另一方面也是当地村民的传承，能够让村民将乡愁留存在记忆中。挖掘特色产业，需要通过调研或其他手段了解乡村产业内容，随后通过对路径、渠道等方面进行扶持，从而加强特色产业的发展，为乡村注入新的活力。

（四）推动土地整治，优化空间布局

当下，随着经济发展，我国土地开发率不断攀升，导致当下部分生态保护红线、历史文化保护线、永久基本农田等土地受到威胁。为了贯彻落实国家粮食生产安全和生态保护战略的要求，专业人员需要对乡村土地进行合理规划，优化现有空间布局，解放占用土地，从而推动我国土地治理[6]。首先，应全面树立当下城乡土地的用地分布特征及使用效益，并标注低效率建设用地的范围。其次，针对低效率建设用地，应加速推进地域集中，从而解放低效率建设用地，开发更多空间。最后，明确生态保护红线历史文化保护线、永久基本农田的对应位置，并充分对接镇、村、企业三方，从而为村庄谋划乡村产业，提升村庄的人居环境，以此推动土地整治。

（五）实现产业融合，推进经济发展

对于村庄而言，如果没有属于自己的产业，就无法在当下日新月异的环境中推进乡村发展，因此需要帮助乡村寻找独属自身的产业，并将其发展为产业链，从而推进乡村发展。在此过程中，三产融合是必不可缺的流程。所谓三产融合，就是在同一个地方将产品生产、产品加工、产品销售三者结合在一起，从而形成较为完整的产业链。推进产业融合，首先需要了解产业。依照寻找产业的路径，挖掘乡村当地产业，从而了解产业发展的路径和弊端，借此规避可能存在的风险，实现产业发展。其次需要发展产业。通过寻找销售路径、销售经验、销售方式、产品质量、产品运输等多方面内容，鼓励乡村当地发展自身产业，推动乡村经济发展。最后需要延长产业。即深入研究产业拓宽路径。以橙子为例，当地产业为橙子，销售产品为橙子，为了延长产业，可以探究橙汁或橘皮的产业发展路径，从而延长产业链，实现多项产业共同发展。

结束语：在当前乡村振兴和国土空间规划的大背景下，对现有乡村空间进行治理和规划可以有效改善城乡基础情况，无论是对城乡发展还是对国土统筹规划都大有裨益。工作人员需要明确乡村空间开展治理的机制和路径，并通过推进城乡结合、提升基础配置、改善乡村风貌、推进产业融合、优化空间布局五个方面规划现有乡村空间，从而加强对国土空间的开发，缓解耕地红线、生态保护红线、历史文化保护线、永久基本农田的空间压力，进而推进乡村振兴的落实，推动国家进步和社会发展。

参考文献：

[1]孟桂敏.面向国土空间规划的乡村空间治理机制与路径[J].建材发展导向（下）,2021,019(011):79-80.

[2]李好.国土空间规划背景下乡村规划方法路径探索[J].科学大众:科技创新,2021.

[3]戈大专,陆玉麒.面向国土空间规划的乡村空间治理机制与路径[J].地理学报,2021,76(6):16.

[4]李娜.乡村空间与国土空间规划体系的链接路径探索[J].城乡规划,2021(1):8.

[5]王婷.国土空间规划的乡村空间治理机制与路径研究[J].低碳世界,2022(002):012.

[6]朱佩娟,王楠,张勇,等.国土空间规划体系下乡村空间规划管控途径——以4个典型村为例[J].经济地理,2021(041-004).