财税政策视角下“碳达峰”“碳中和”路径选择——以常州市为例

财税政策视角下“碳达峰”“碳中和”路径选择——以常州市为例

路嘉煜

（中共常州市委党校 江苏 常州 213016）

内容提要： 统筹推进“碳达峰”“碳中和”工作是中国作出的世界承诺，也是对区域协调发展和全面绿色转型的政治要求。在全国的“双碳”行动中，常州力争成为国家碳达峰试点城市。本文从常州的产业发展现状着手，分析了常州落实“双碳”战略的城市基础，全面绿色转型面临的挑战，以及财税政策对“双碳”目标的推动作用。并从配套落实绿色政策体系、强化财政资金支持作用、发挥税收激励约束作用、完善政府绿色采购政策、发挥财税政策协同效应五个方面提出了支持常州实现“双碳”目标的财税政策建议。

关键词：碳达峰；碳中和；财税政策

党的二十大报告强调，要“建立健全绿色低碳循环发展的经济体系”“积极稳妥推进碳达峰碳中和”。中国承诺二氧化碳排放力争在2030年达峰、努力争取2060年前实现碳中和。作为当前全球二氧化碳排放最多的国家，尽管该承诺需要付出艰巨的努力，但“碳达峰”“碳中和”目标（简称“双碳”目标）的实现将为应对全球气候变化和保障人类福祉作出重要贡献，也为中国开辟出一条全新的发展赛道。为响应中央号召，全国各地吹响了落实“碳达峰”“碳中和”的行动号角。上海、江苏、广东、海南等地分别在省级两会上提出了自己的“双碳”行动计划。其中，江苏明确表示要在全国范围内率先实现“碳达峰”，大力发展绿色低碳产业，推动能源结构改革，促进生产生活方式全面绿色转型。

一、常州产业实现“双碳”目标的基础

常州地处江苏南部，是长江三角洲的中心城市，拥有着二千五百多年的深厚历史文化积淀，经济繁荣，文化发达。上世纪80年代，常州作为“工业明星城”，曾在全国掀起“中小城市学常州”的浪潮。新时代新征程，常州围绕“532”发展战略，毫不动摇、毫不放松的推进绿色低碳安全发展，实施“碳达峰”“碳中和”目标，铸造绿色低碳发展新引擎。

（一）产业基础优良，工业强劲韧性十足

以制造业为基础的实体经济，是常州的“最强王牌”，在工信部发布2021年度工业稳增长和转型升级成效明显市（州）中，常州排在全国第三位，是江苏省唯一入选市。2022年常州GDP实现9550.1亿元，增长3.5%，增速位居苏南第一，多项经济指标平稳向好推进，产业结构不断优化，发展质效稳定提升。常州具有雄厚的产业基础和良好的工业发展条件，工业门类全、集群强、韧性好，国家工业41个大类中，常州有33个；207个中类中，常州有189个；666个小类中，常州有598个。全市隐形冠军企业达到200多家，国家级制造业单项冠军数、工业大奖数、工业强基工程项目数，均居全国同类城市第一，工业的强劲增长是常州经济快速发展的主要推动力。

（二）新能源迅速崛起，链式发展蔚然成势

自国家提出“双碳”目标以来，常州频频提出打造“新能源之都”。2022年，新能源产业高速发展，动力电池、新能源汽车、光伏三大行业产值同比分别增长140.8%、223.0%和29.2%，对全市规上工业产值增长贡献率分别达61.2%、26.2%和14.8%。常州目前是国内最大的光伏生产基地，光伏企业数量多、规模大、实力强，太阳能电池组件占全国的五分之一，转换效率不断刷新世界纪录。动力电池年产值国内第一，占全国份额的三分之一、全省的三分之二，成为长三角新能源汽车板块中产业链最长、涉及领域最全的地区之一。国内动力电池装机量排名前五的企业中，常州拥有四家，其中两家为中国总部。常州新能源产业高歌猛进，起势即突围，为常州绿色发展带来新动能，撬动了常州绿色发展增长极。

（三）减污降碳决心坚定，营商环境持续优化

生态环境部发布“十四五”时期“无废城市”建设名单，常州市位列其中，同时常州是江苏省第二批国家级低碳城市试点城市。近年来，常州市委市政府紧紧围绕“永争一流，耻为二手”的常州精神，大力推动减污降碳协同增效，力争率先实现碳达峰目标。积极对接全国轨碳交易市场，力争在常州建设全国碳排放交易权江苏中心。聚焦“碳达峰”“碳中和”，不断加强财税政策与产业、金融等政策体系的协调性，加大对低碳产业发展、生态文明建设和资源综合利用的扶持力度。积极出台实施碳达峰行动方案和重点行业领域专项行动计划，引导劳动力、资本等生产要素向绿色低碳产业集聚，积极倡导低碳生活方式，全力建设“零碳城市”，不断把经济结构调轻调绿。

二、常州产业绿色转型面临的挑战

（一）产业结构仍需优化，企业协同性有待增强

虽然常州的制造业为常州的经济发展做出了突出贡献，但产业结构仍然偏重。2021年常州工业企业产值排在前十的企业中，仅天合光能、时代新能源、理想汽车三家为新能源产业企业，其他均为金属冶炼、电气机械和器材、金属制品等传统工业企业。一些动力电池、新能源汽车和核心零部件企业虽已落户常州，但企业从研发到生产基本为内循环，与常州本土企业的黏合度较低，产业链上游和下游协同有待加强。产业链内还存在同质化竞争问题。以光伏产业为例，光伏产业链中各环节的盈利能力不尽相同，资本纷纷涌入上游利润较高的硅料、硅片环节，使得原材料价格不断上涨，下游成本居高不下，这与光伏终端低价造电需求是不匹配的。如果这种不平衡持续，下游将反扑上游，最终导致市场萎缩。

（二）能源消费结构传统，头部企业能耗较高

常州市各辖区在能源结构优化上取得了一定的成绩，但以高能耗行业为主体的能耗格局没有发生质的改变，太阳能、生物质能等可再生能源的消费比重仍然偏低。根据《2022年常州统计年鉴》，2021年常州全社会用电量588.38亿千万时，比上年增长12.6%。规模以上工业企业综合能源消费19751952吨标准煤，其中重工业消耗17981048吨标准煤，占比91.03%。各行业中黑色金属冶炼和压延加工业是常州能耗最高的产业，达到了9655754吨标准煤，其能源消耗是排在第二位的非金属矿物制品业的3.15倍。黑色金属冶炼和压延加工业、非金属矿物制品业、电力热力生产和供应、电气机械业、化学原料和化学制品制造业、电气机械器材制造业是常州的五大重点能耗产业。

（三）创新驱动力仍需加强，人才面临流失风险

在“双碳”背景下，常州处于全面绿色转型的关键阶段，但常州企业仍然存在创新投入和技术储备不足问题。常州城市综合竞争力排在苏州、南京、无锡和南通之后，周边城市苏州和无锡具有极强的城市吸引力，这将导致常州的创新资源和创新人才被周边城市虹吸。尚缺乏具有国际竞争力的创新型领军企业，产业带动力强、影响力大的核心龙头企业数量偏少。常州民营企业、中小企业众多，在落实“双碳”目标、促进区域创新、推动社会高质量发展等方面都发挥着不可替代的作用。但与国有大型企业、股份制企业相比，中小企业的规模较小、经营周期较短，其融资存在普遍的困难，使得企业没有充足的资金进行绿色技术研发。

三、财税政策对“双碳”目标的推动作用

由于绿色技术创新有着较高的风险性和较强的知识正外部性，在实现“双碳”目标的过程中难以避免的会出现“市场失灵”问题，这就需要地方政府发挥政策引领和宏观调控的作用。政府治理是企业经营决策和价值创造的前提保障和发展基础，也是推动地区战略目标实现的有效路径。常州政府可以制定产业政策，实施财税政策等方式，构建现代化政策体系，适应“双碳”战略的发展要求，有效促进能源供应转型和能源消费转型，从而在实现“碳达峰”“碳中和”目标中发挥好政府的作用。

（一）有利于常州产业的转型升级

由于资本的逐利性，仅靠市场机制的作用可能会引发产业重复投资和绿色创新内生动力不足等问题，不利于社会福利的整体改进和区域的绿色发展。为了解决这些问题，就需要地方政府科学的设计财税政策，发挥优化资源配置和收入再分配的作用（张国庆和李卉，2020）[2]。通过引导社会投资的规模和投资的方向，搭建企业间交流合作的平台，破除阻碍创新要素流动的制度性壁垒，优化空间规划和要素配置，推动低碳产业合理布局，从而对经济发展、减污降碳、提高公共服务水平起到积极的推动作用。地方政府运用财税政策，制定合理的绿色财政预算，保障财政资金的科学使用，还可以影响企业的生产决策机制，通过干预外部营商环境，激发市场对低碳环保产品的市场需求（任晓松等，2021）[3]。用下游需求端的消费者对产品的要求倒逼企业提高产品质量，改变其生产投资决策，提高研发投入占比，优化工艺流程，提高积水水平。财税政策对市场减污降碳的发展要求，使得地区的高能耗产能逐步淘汰，为绿色低碳企业腾出成长发展的空间，促进企业提高工业生产效率和能源利用率，进而带动整个地区的产业结构优化。常州政府加快形成减污降碳的激励与约束机制，将有利于企业勇于转型，告别粗放式模式，谋求可持续发展；有利于企业优化供给质量，调整业务结构和产品结构，减少无效低效供给和资源浪费；有利于企业不断优化能源结构和工艺流程，发展低碳能源和清洁生产，淘汰低效产能，落实好产能置换，严控新增产能。

（二）有利于常州能源结构改革

能源转型是实现“双碳”目标的最主要路径，而能源结构改革又是能源转型的主战场。但是，能源结构改革时间长、技术变革快，需要企业进行持续地研发投入和技术创新，在某一阶段跟不上市场的步伐就会被淘汰，是一场创新的持久战。因此，无论是能源的供给侧还是需求侧，构建清洁的能源体系和低碳技术的推广应用都离不开财税政策的长期支持。政府通过财税政策的有效运用，特别是对市场主体创新活动的重视和一贯支持，可以在辖区节能、新能源产业发展和技术普及上取得显著地推动作用，构建独特的能源转型社会共治模式（韩仁月和李润雨，2022）[4]。根据马丽梅和董怡菲（2020）的研究，地方政府清晰的能源转型发展目标还可以创造和巩固新能源产业的技术变革。当辖区内的各阶层社会群体认同政府的长期能源发展规划，便成为了能源结构改革的“支持者”[5]，会积极响应并参与低碳行动，自发的强化、巩固能源转型财税政策，进而在节能降碳领域形成政府和市场的良性互动。常州地方政府不断探索绿色储能新路径，壮大绿色低碳产业创新动能，支持发展光热、核能、生物质能、储能等新能源产业，前瞻布局氢能产业，积极打造智慧能源体系。这将有利于常州绿色技术创新和能源结构改革，构建绿色低碳能源体系，形成绿色产业集群，率先实现能耗“双控”向碳排放总量与强度“双控”转变，从而推动科技与能源深度融合，促进城市能源体系与高质量发展相适应。

（三）为“双碳”目标提供保障支撑

“双碳”目标既是世界承诺，也是国家战略，关乎着地区经济发展，关乎着社会变革，因而“双碳”目标的实现需要地方政府带领市场主体各司其职，并发挥好支撑保障作用。目前可再生能源还存在着不稳定、不安全、成本高等问题，而煤炭是中国工业的“黑色黄金”，也是能源安全稳定的压舱石。能源结构、产业结构调整并不能一蹴而就，煤炭等传统能源的逐步退出需要建立在新能源安全可靠的替代基础上。而财税政策作为政府的重要经济手段，可以分阶段制定地区能耗发展目标，为保障能源安全转型发挥独特的导向作用。与此同时，建立科学的财税政策体系，对市场进行科学有效的监督，是实现“双碳”目标的重要保障。地方政府通过资源有偿使用制度和生态环境补偿机制，将能耗排放、环境污染等外部性问题内化，形成企业所需负担的遵循成本，如碳交易政策，从而有效推动企业减少碳排放，实现煤炭清洁化，促进循环经济发展。此外，根据余红辉（2019）[6]的研究，与减污降碳的治理过程既充满了跨部门的政府决策，又会不可避免的涉及多重利益主体，地方政府除了考虑财政补贴，税收优惠，市场监督等外部激励方式，还可以将企业的投资回报率纳入政策目标，帮助企业关注减污降碳的长期价值，针对不同企业设立减污降碳专项基金，与金融、投资等部门展开合作，从而使得社会的绿色发展福利最大化。贯彻“节能降碳，绿色发展”的新发展理念、构建新发展格局，顺势而为、乘势而上，抢抓发展机遇，打造绿色发展新优势，推动常州实现全面绿色转型，进而推动城市能级跃升，全力打造引领长三角、辐射全国、全球有影响力的新能源之都。

四、实现“双碳”目标的财税政策建议

根据财政部发布《财政支持做好碳达峰碳中和工作的意见》，财税政策的灵活运用有利于支持地区行业加快全面绿色转型，促进绿色低碳发展长效机制建立。常州政府作为地方政府，可以通过财政补贴、财政科技投入、落实税收优惠、把握征管力度、用好政府采购等方式，因地制宜地对市场活动进行政策引领和有效干预，为实现“双碳”目标构建一个良好的市场经济运行生态圈。

（一）配套落实绿色政策体系

落实“双碳”目标虽然是一项政治任务，但却不是“一刀切”式的关停高能耗企业，而是逐步淘汰落后产能，在达峰的过程中让企业实现转型升级，是一个系统性工程，因而“双碳”战略的落实需要配套落实现代化财税政策体系。为全面提高市场主体思想认识，倒逼企业转型升级，需要加快形成减污降碳的财税激励约束机制，统筹制订市域刚性约束和相关领域的行政规范性文件。明确落实“双碳”目标、污染防治、环境保护等实施标准和政策力度。围绕补链、延链、强链，前瞻性布局低碳产业，构建产业和产品标准。健全企业能耗统计核算和监管体系，建设碳排放监测和计量体系。对辖区碳减排情况进行科学的统计和细致的把握，为积极转型的企业给予政策鼓励，促进其发挥带头示范作用。积极接轨全国碳交易市场，发挥常州产业基础和基地建设优势，抓住上海建设全国碳交易系统契机，支持常州与上海碳交所开展碳交易、技术交流、能力建设、碳金融产品研发等方面合作，支持常州开展全国碳市场江苏中心建设。

（二）强化财政资金支持作用

加强财政资源统筹，优化财政支出结构，加大对“碳达峰”“碳中和”工作的财政资金支持力度。融合“两湖”创新区“太湖流域最优水系生境区、国家碳中和实践先行区”的新城市主题定位，探索常州城乡建设的绿色生态新模式，打造长三角绿色创新科技园区。支持联合科研院所、重点实验室及本地龙头企业，形成产学研合作，持续构建低碳技术研发平台，培育壮大低碳领域的创新主体。重点开展新能源、新材料、工业降碳、碳捕集利用与封存关键技术的研究和开发，抢占动力电池、碳纤维、新能源、机器人等新兴产业风口，培育工业和能源互联网、智能网联汽车等八大高成长性产业链。进一步提高财政资金支持的精准度，强化对“十百千”工程企业、十大产业链企业库、传统优势产业的专项政策保障力度。支持企业数字化智能制造转型升级，以更精准服务、更实举措推动“专精特新”及中小企业创新发展。建立更加开放灵活、精准高效的创新人才培养、引进、使用和评价机制，形成培引并重、梯次合理的高层次科技创新人才专项资金支持体系，引流优秀创新人才汇聚常州，推动常州开启全面“降碳”绿色发展之道。

（三）发挥税收激励约束作用

绿色发展的动力来自技术创新，而税收激励则是推动企业进行绿色技术创新，引领经济社会全面绿色转型的重要引擎。与财政资金支持不同，税收激励的范围更加广泛，与企业的关系也更加密切。构建绿色税制，积极支持新产业、新业态、新模式健康发展是落实“双碳”目标和能源结构改革背景下，贯彻新发展理念，支持和鼓励企业创新发展的必然要求。在充分发挥税收在国家治理中的支柱性、保障性作用的基础上，针对企业“个性化”需求，精准落实节能减排税收优惠政策措施。聚焦更简更优，进一步促进财政收入部门“放管服”改革，利用“电子税务局”、电子发票、智慧税务平台等数字化征管技术和工具，推行“非接触式”办税缴费。从组织机构、征管流程、征管能力等方面实行“项目管家”纳税服务，优化税收营商环境，降低纳税遵从成本，从而鼓励企业绿色技术创新。积极推进精诚共治。鼓励税务部门利用大数据平台与区生态环境、市场监管、行政审批部门构建数据传递信息共享机制，建立减污降碳协作管理机制，构建高效的治理格局，精准施策，助力转型，让“和谐、绿色、健康、有序”的发展理念融入越来越多企业的生产经营之中。

（四）完善政府绿色采购政策

政府采购是加强财政支出管理的一项有效措施，是财政支出方式的市场化。政府的绿色采购对调控经济运行、促进绿色消费、扶持相关产业以及推动减污降碳有着引领示范效应。要建立健全低碳环保产品的政府采购体系，完善政府绿色采购执行机制，有效推动相关产业发展，积极推动引领社会生产生活绿色消费。分类制定绿色建筑和绿色建材政府采购需求标准，大力推广应用装配式建筑和绿色建材，推动建筑品质提升，构建绿色建筑产业链。以现有的绿色低碳建筑为示范样本，鼓励新建建筑对标先进，扩大高质量绿色建筑的应用范围。营造绿色的消费环境，带头采购节能环保低碳产品，加大新能源、清洁能源公务用车和用船政府采购力度，逐步提高新能源汽车占比。逐步完善“碳惠”机制，鼓励行业协会、平台企业等发起绿色消费行动计划，为企业和居民个人创造更加丰富的绿色低碳产品和绿色消费场景。强化采购人主体责任，建立绿色采购需求管理内控制度，加强政府采购合同管理，开展履约验收，加大政府采购信息公开力度，赋能市场经济可持续发展转型，助力企业迈入绿色工业时代。

（五）发挥财税政策协同效应

发挥财税政策在能源、价格、金融等政策领域的协同作用，不断优化绿色低碳转型财税政策，打好财税政策组合拳。统筹处理各类风险，确保能源安全转型，着力降低可再生能源应用与电网调控系统的安全稳定运行成本。多维度构建碳减排政策评估机制，妥善处理减污降碳与能源安全、产业链供应安全、居民正常生活之间的关系。发挥好政府和市场的双轮驱动作用，运用市场价格、竞争机制对节能环保、减污降碳产业进行引导（谭显春等，2022）[7]，充分考虑现有传统产业的沉没成本，帮助企业防范转型系统性风险冲击，防止市场过度反应。针对特定行业，建立企业惠企政策会商机制，按照“一企一策”，为相关民营企业精准开出降碳“处方”。进一步加强财税政策与金融领域联动，建立健全绿色金融支持体系。通过推动提升民营企业、小微企业首贷率，开展政策性转贷，积极防范化解涉企金融风险等方式，着力破解民营企业融资难题，切实帮助民营企业翻越“融资高山”，不断增强企业转型升级和绿色发展的自信心和源动力。

参考文献：

[1]王承云,沈泽洲.江苏省城市综合创新竞争力时空联系研究[J].华东经济管理,2020,34(11):9-17.DOI:10.19629/j.cnki.34-1014/f.200314020.

[2]张国庆,李卉.财税政策影响产业升级的理论机制分析——基于地方政府竞争视角[J].审计与经济研究,2020,35(06):105-114.

[3]任晓松,马茜,刘宇佳,赵国浩.碳交易政策对工业碳生产率的影响及传导机制[J].中国环境科学,2021,41(11):5427-5437.DOI:10.19674/j.cnki.issn1000-6923.20210714.001.

[4]韩仁月,李润雨.碳中和目标下日本促进能源转型的财税政策[J].现代日本经济,2022,41(02):20-35.DOI:10.16123/j.cnki.issn.1000-355x.2022.02.002.

[5]马丽梅,董怡菲.创新政策驱动与国家能源转型:丹麦案例[J].管理现代化,2020,40(04):23-28.DOI:10.19634/j.cnki.11-1403/c.2020.04.007.

[6]余红辉.中国环境治理困境的挑战与策略分析——基于环境投资的内生机制[J].管理评论,2019,31(01):39-47.DOI:10.14120/j.cnki.cn11-5057/f.2019.01.004.

[7]谭显春 ,郭雯 ,樊杰 ,郭建新 ,汪明月 ,曾桉 ,苏利阳 ,孙翊 .碳达峰、碳中和政策框架与技术创新政策研究[J].中国科学院院刊,2022,37(04):435-443.DOI:10.16418/j.issn.1000-3045.20220110004.

[基金项目]环太湖发展研究中心2022年度课题，支持常州实现“双碳”目标的财税政策建议；2022年常州市党校系统课题，CZXT202201，税收征管对碳生产率的影响研究。