国土空间规划环境影响评价的定位与建议

国土空间规划环境影响评价的定位与建议

阮利男,张兵

天津大学建筑设计规划研究总院 天津 300073

摘要：党的二十大报告指出，“要加快构建新发展格局，着力推动高质量发展”“构建优势互补、高质量发展的区域经济布局和国土空间体系”。在国土空间规划编制及实施过程中，规划环评将为规划决策提供全面深入的环境影响分析，最大限度地减少国土空间规划实施后带来的生态环境影响，助力构建国土空间开发保护新格局。

关键词：国土空间规划；环境影响评价；定位；建议

1国土空间规划环评与“双评价”技术方法和成果的差异

1.1技术方法的差异

根据《若干意见》和《资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价技术指南（试行）》（２０２０年），“双评价”是编制国土空间规划、完善空间治理的基础性工作，是对传统规划中生态适宜性评价和土地开发适宜性评价的延续和升级，也是对资源环境承载力在主体功能区规划实践的探索和延伸。“双评价”中的资源环境承载力是指基于特定发展阶段、经济技术水平、生产生活方式和生态保护目标，一定地域范围内资源环境要素能够支撑农业生产、城镇建设等人类活动的最大合理规模。“双评价”中的资源环境承载力评价服务于国土空间规划，是在资源环境要素的客观基础上开展的对人类活动规模的评价。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（２０１３年）在中央层面首次提出资源环境承载能力的概念和要求。国家发展改革委等１３个部委联合印发《资源环境承载能力监测预警技术方法（试行）》（２０１６年），首次明确了资源环境承载能力的基本概念，即在自然生态环境不受危害并维系良好生态系统的前提下，一定地域空间可以承载的最大资源开发强度与环境污染物排放量以及可以提供的生态系统服务能力。资源环境承载能力评估的对象是资源最大可开发阈值、自然环境的环境容量和生态系统的生态服务功能量，国土空间规划环评中的资源环境承载能力正是基于这样的定义和要求。可见，同为资源环境承载能力评价，由于工作目的和服务对象不同，其概念内涵和要求均不同。

1.2成果差异

从成果角度看，国土空间规划“双评价”从提出到出台指南征求意见稿，再到出台指南发布稿，经历了不断的优化调整。在最终发布的指南中，承载力评价整合在适宜性评价中，根据评价结果计算承载规模，确定了“适宜性定空间、承载力定规模”的技术逻辑，承载力被大大弱化。“双评价”指南的本底评价方法（附录Ａ）涵盖生态保护重要性评价、农业生产适宜性评价、城镇建设适宜性评价、承载规模评价；具体内容考虑了水土资源对农业生产和城镇建设的承载规模。“双评价”综合分析的具体内容也不包括环境容量和环境承载力的评价内容。受当前理论和实践进展的限制，环境容量对开发利用规模的影响评价等科学问题未纳入“双评价”体系中，留待未来进一步完善和深化。在规划环评体系中，运用定量化的资源环境承载力评价，分析区域经济社会发展与资源环境系统的耦合关系，开展支撑能力评价和规模调控，具有相对成熟的理论、技术方法体系和实践经验。

2“双评价”和规划环评共同范式的构建

2.1　价值规范

“双评价”和规划环评都把生态安全和绿色发展作为评价的基本目标，而保障生态安全和推动绿色发展都是生态文明建设的必然要求，习近平生态文明思想是二者共同的价值规范。保障生态安全意味着自然要素的功能能够满足社会经济可持续发展的需要，守住生态空间边界、守住环境质量底线、把开发活动约束和限制在资源环境承载力内，是生态文明建设总体布局的组成部分。而绿色发展则是生态文明作为人类文明史上一个新阶段所对应的发展方式，资本逐利和粗放式发展产生的环境影响导致了生态危机，呈现为经济发展与生态环境保护之间的矛盾；习近平生态文明思想正是为破解这一矛盾而产生的，而“绿水青山就是金山银山”的发展理念科学地表明了保护环境与发展经济之间并非存在着天然的矛盾，揭示了“绿水青山”蕴含的生产力内涵，指明了协调经济发展和环境保护的实践路径；“绿水青山就是金山银山”的绿色发展观是习近平生态文明思想的重要组成部分。

2.2学科基质

学科基质通常涵盖逻辑体系、知识体系和话语体系。具体来说，同一学科基质对应的学术共同体使用相同的逻辑形式进行符号表达，享有共同的信念和价值，并认同实践中涉及工具、经验等的共同的具体范例。“双评价”涉及生态学、地理学、城乡规划学等；规划环评涉及环境学、生态学、公共管理与公共政策等。此外，从评价的角度看，二者都涉及评价学、信息学、哲学等。

“双评价”和规划环评应建立共同的学科基质：一方面，对接学科建设、人才培养和技术储备，形成跨学科、交叉学科的评价团队和学术共同体；另一方面，二者对一些相关或相似概念的解释有所不同，如对资源环境承载力、适宜性和相关评价方法的理解、使用及参数的规范性等，应从学理上首先予以统一或进一步规范学术话语。

2.3评价模式

评价模式包括评价内容、评价程序、技术方法以及开展评价的总体框架。当前，规划环评和“双评价”在部分内容上存在重叠，如生态功能的重要性评价、资源利用现状评价、生态环境风险识别等。二者可通过共同构建数据库、组成联合专家团队等方式进行整合，避免评价内容和程序重复，在相同的概念、技术方法和基础数据下开展工作，进行成果交流和共享。在“双评价”的工作准备和规划环评的现状回顾与评价阶段，组成共同的评价团队，协同评价目标；在“双评价”本底评价阶段，规划环评在“双评价”的资源环境承载力评价结果的基础上对污染物排放进行情景分析；在“双评价”综合分析阶段，规划环评结合“双评价”分析结果给出规划优化调整建议。

2.4制度安排

从共同价值规范的确立，到共同学科基质与评价模式的构建，再到国土空间规划编制过程中的具体实践，“双评价”和规划环评的协同都需要法律法规和技术性文件提供制度保障。国土空间规划的立法过程应与《中华人民共和国环境影响评价法》（以下简称《环境影响评价法》）及其修订密切联动，确立不同责任主体之间的协作机制。自然资源部门和生态环境部门联合制定发布部门规章等，或在制定过程中充分沟通、互相支持、综合决策。在正式版的“双评价”技术指南和相关标准的发布和修订中，评价程序和评价内容部分将与《规划环评导则　总纲》中重叠和冲突的部分进行整合，参考规划环评进一步提炼和融合概念、技术方法等；统筹安排“双评价”和规划环评评价机构的管理和评价成果的论证等。规划环评法律法规、技术性文件的修订也应主动衔接国土空间规划法规和技术性文件的有关要求。

结束语

“双评价”和规划环评都是与国土空间规划编制密切相关的评价程序，目的皆为通过促进国土空间规划的科学编制和有效实施进而保障生态安全和实现绿色发展，但又各有侧重。二者的制度安排与实施过程若协调不好，不仅会因相互之间交叉、重复影响决策效率，甚至会产生冲突或矛盾，而且还可能会因基础数据、评价方法等的差异得出不一致的评价结论而最终影响二者的科学性和权威性。协调好“双评价”和规划环评，对推动国土空间规划制度建设与实践有重要意义。

参考文献

[1]邓洪杰,王睿,张赫,蹇庆鸣,张建勋.双学科视角下国土空间低碳规划方法研究回溯与编制讨论[J].西部人居环境学刊,2021,36(06):31-42.

[2]李明辉.国土空间规划中综合整治与生态修复的路径探索[J].绿色环保建材,2021(12):65-66.

[3]陈金星.国土空间规划体系下城市规划传承与融合[J].城市住宅,2021,28(S1):36-37.

[4]冯翰林.市县“多规合一”下完善规划环境影响评价制度的建议[J].中小企业管理与科技(中旬刊),2019(06):47-48.