浅谈武汉市基本生态控制线以及线内准入项目的建设管控

浅谈武汉市基本生态控制线以及线内准入项目的建设管控

何蛟 

武汉市江夏区规划研究院  湖北武汉  430000

摘要:本文通过生态发展观的引入，回顾武汉市基本生态控制线以及线内项目准入的实施过程。分析准入建设管控的现实情况，提出建设管控度应综合考虑的建议。

关键词:生态、准入、建设管控度、综合考虑

一、引言

自18世纪工业革命以来，人类开发利用自然资源的科技水平日新月异，但我们赖以生存的家园，在资源的不当开发利用之下已经面临重大风险挑战。目前，世界上越来越多的国家将生态安全纳入国家安全重要组成部分，作为国家战略方针的主要内容。我国改革开放后，伴随经济高速增长，城镇化经历了快速发展。但是，以不断开发土地资源为主要手段的粗放式城镇化模式，导致了城市的无序蔓延、土地资源的浪费和生态空间的侵占，城市生态环境风险日益剧增。国家层面多次强调要 “划定生态保护红线”、“加快生态文明体制改革”， 推动人与自然生命共同体的建设、还自然以“宁静、和谐、美丽”。“基本生态控制线”在此背景下应运而生。

2005 年，深圳市在全国率先划定并制定出台《深圳市基本生态控制线管理规定》。随后，武汉市从2012年开始城市基本生态控制线的划线及管理实践，经过积极探索，建立了一套比较完善的生态线管控制度。于2016年出台《武汉市基本生态控制线管理条例》（下文称《条例》），以法律法规的形式将基本生态控制线的实践成果进行固化，实现了生态控制线的“编、管、控”均可依法操作。按照《条例》，市政府每年向市人大常委会作相关工作报告，对实施工作成果进行考评。武汉市实施基本生态控制线管理以来，开创了全面推进生态文明建设的良好局面，有效保障了城市生态安全格局。截至2022，武汉市基本构建起了山清水秀的生态空间，城市格局有序展开，全市生态环境质量持续改善，滨江滨湖城市特色逐步彰显，城市生态空间品质不断提升。【1】

结合以上背景，本文试图简要分析基本生态控制线以及线内项目的建设管控，探讨建设管控度的刚性和弹性边界，以促进基本生态控制线更科学合理实施。

二、武汉市生态准入制度

武汉市划定的基本控制线区域涵盖了市域内优质的山水生态资源以及重要的生态敏感区，在维护城市生态安全和构建城市生态框架中起着重要的基础支撑作用。

根据《条例》，武汉市的基本生态控制线缘起于“推进生态文明建设，保护生态环境，彰显山水资源特色，防止城市无序建设，实现经济社会全面协调可持续发展”的总体目标。实践中，控制线根据城市总体规划、土地利用总体规划和生态框架保护规划，按照市域生态框架结构和各类生态要素的保护要求而划定，在控制线内遵循保护优先、严格管控、有序利用、绿色发展的原则，实行严格的生态保护制度。【2】如果，划定生态线的目的在于保护生态环境与防止城市无序蔓延，生态线的管控原则要求“保护优先”和“有序利用”，那么可以明确控制线并非要将“保护”与“开发”进行二元对立。探讨控制线的“保护”和线内区域的“开发”之间刚性弹性边界成为重点所在。

从资源利用、社会发展角度看，在生态保护的前提下合理扩展资源综合利用的方式、换取适度经济社会效益，是基本生态控制线内应“有序利用”、适当开发的应有之义。这方面，2013年市人大常委会就通过了《关于加强武汉市基本生态控制线规划实施的决定》，决定要求全市控制线范围内按照底线区和发展区两个层次实施项目准入制度，底线区控制较为严格，发展区在确保生态不受破坏前提下按照准入条件开展相关建设。后来，在《条例》中更加完善了这一制度，并且进一步明确准入项目建设必须遵循“低强度”、“低密度”、“高绿量”管控要求，建筑高度应合理控制，建筑风格、形态、色彩等应与周边自然环境相协调，不得破环周边景观风貌。

三、准入项目建设管控

生态准入制度自基本生态控制线管控实践以来，其准入项目的建设管控一直是管控中的重点内容。刚开始以《武汉市基本生态控制线管理规定（2012）》为指导，其中定性要求项目建设“遵循环保生态要求，满足低强度低密度”，另外要求相关部门尽快制定具体规划管理技术细则。【3】可以看出，实践之初管控指标预留了一定弹性度，对于有益于发展且与保护不冲突的项目没有采取一刀切的方式。2014年，市规划局出台《关于武汉市基本生态控制线规划管理的指导意见》，要求《条例》出台前遵照执行，其中对于准入项目的建设进行了定性、定量相结合的管控方式：底线区要求建筑高度不超过10米，建筑布局应少量分散小型，不得破坏周边生态环境品质，满足绿色建筑星级标准；发展区要求生态绿地占比不得低于50%，容积率不高于1.2，建筑高度不超过15米，满足绿色建筑星级标准。由此看出，生态线内准入项目，特别是发展区内项目的建设管控充满了刚度，发展区的资源“有序利用”受限度大增。《条例》出台后，建设管控延续了2012年管理规定的弹性管控方式，只对项目的配套绿地率进一步作出“不低于《武汉市城市绿化条例》标准”的要求。

生态准入项目从申请，到最终是否允许被准入，按《条例》审批权限在市一级人民政府，主导部门为市级规划主管部门。但从2014年至今，市级规划主管部门一直将2014年出台的指导意见中的几个刚性管控指标作为审批依据。此举虽增强了对基本生态线的保护力度，但对于符合《条例》准入类型的项目，会导致对其建设的管控度难以把握，以下是笔者主持的两个案例。。

第一是江夏区藏龙岛学校项目。项目位于基本生态控制线发展区内，属于必要的公益性服务设施，符合《条例》允许准入的项目类型。项目所在地周边开发度高，服务半径内义务教育配套设施为零，其必要性相当突出。项目准入报告编制完成后，在市局召开的准入会议上，因方案中建筑高度为18米，被要求修改降低到15米。因地块规模限制，项目的此方案无法满足其原本预测的容量需求，导致项目的建设久拖不决，周边民众不断反应子女上学难问题。最终，只能以降低标准层高的方式加以解决，但层高不足的教室对于青少年的学习成长肯定会带来不利影响。

第二是江夏区长山口华新环境公司污水提标升级工程项目。位于生态发展区，属于具有系统影响的市政公用设施，符合准入类型。污水的提标升级本利于生态环境的保护，是一项十分有利的公益事业。但在评审会议上，因方案中绿地率为26%，不达50%，但满足《条例》要求的《武汉市城市绿化条例》中不低于25%的要求。项目最终建议采用屋顶绿化、垂直绿化等形式增加绿量，但对于此类项目屋顶绿化和垂直绿化一定会导致项目建设成本增加，对其投产后的运营也会产生不利影响。

生态准入类项目的建设管控，也间接受到新规划体系的影响。如前文所述，基本生态控制线根据城市总体规划、土地利用总体规划等上位规划而划定。自2019《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》等一系列各级文件相继印发以来，规划体系改革方兴未艾，新规划体系尚未完全建立起来，但“多规合一”的国土空间规划将指导基本生态控制线的调整是绝对的趋势。目前武汉市已经完成了市级国土空间总体规划的编制等待批复，从编制成果来看，现行生态线确实存在一定不合理之处。现行的生态线基本成型于2014年左右，如今经过上轮城市发展后，线内区域特别是新城区域的拓展已经出现了新的现实情况。目前在这种规划暂时缺位的空档期，充分对接现行规划在操作层面虽有其一定必要性，但客观结合未来的远景发展、综合考虑现实情况、适当调整准入项目的建设管控审批要求具有现实必要性和可行性。

四、结论

基本生态控制线的目的在于保护生态环境、防止城市无序蔓延，如若以简单二元对立方式进行管控，忽略现实情况和未来发展可能性，其目的也会随之失效。同理，依托于基本生态控制线实行分类管理的准入项目，其建设管控度更不应成为不能触碰的“铁线”，也不能成为追求美好生活需求的阻碍，有明文规定的更应按照规定来办，相关部门应综合考虑并把好度量标尺。

参考文献：

【1】盛洪涛. 武汉市人民政府关于基本生态控制线管理工作情况的报告[R].武汉市，2022.

【2】武汉市政府.武汉市基本生态控制线管理条例[Z].武汉市，2016.

【3】武汉市政府.武汉市基本生态控制线管理规定[Z].武汉市，2012.