国土变更调查日常更新机制初探--以徐州市铜山区为例

国土变更调查日常更新机制初探--以徐州市铜山区为例

吴昊1,李雪梅2,张波2

1南京捷鹰数码测绘有限公司，江苏 南京，210016；2 徐州市铜山区自然资源和规划局，江苏 徐州， 221116

摘要： 随着经济的飞速发展，对国土信息数据的现势性和准确性要求越来越高，现行年度变更调查年底集中变更，不仅工作量大、效率低，且无法及时提供现势性数据。为进一步提升耕地保护、国土空间用途管制、执法监察等自然资源“精细化”服务管理水平，有力推动耕地占补平衡、耕地进出平衡、卫片执法、建设用地增减挂钩等工作对耕地种植状态调查现势性需求，切实保障国土调查成果的准确性，自2021年起，铜山区按季度为频次探索开展了日常变更工作研究，创新建立年度国土变更调查日常变更机制，将日常变更调查监测阶段成果与自然资源和规划日常管理工作紧密结合，持续推进自然资源治理体系和治理能力现代化。本文提出充分利用各类调查和监测成果，分析开展土地日常变更调查的必要性和可行性，结合日常变更调查试点的工作经验，对日常变更的机制和技术方法进行创新性探索研究，为实现日常变更调查机制提供可行性经验。

关键词：国土变更调查；日常变更调查；技术方法

0 引言

铜山区国土调查日常变更工作依托自然资源信息平台，结合日常自然资源管理信息，通过自主提取图斑，制作外业底图，分发调查任务，开展实地举证，实时掌握全区地类、面积、权属及相关属性信息的季度变化情况，以季度为单位形成成果包，纳入年度国土变更调查成果，统一更新并形成铜山区最新年度国土变更调查数据库。通过定期汇总日常变更调查成果并进行综合分析，形成新增建设用地占耕、耕地“非农化”“非粮化”变化情况、永久基本农田范围基本情况、历年用地批准建设情况等应用成果，实现成果“一举多用”，为全区耕地保护、批后实施、执法监察等自然资源和规划管理工作提供第一手数据支撑。

年度国土调查日常变更机制的建立，改变了以往“年度监测，后期监管”的工作模式，改善了“监测发现问题晚，管理工作处置迟”的自然资源调查监测与管理工作衔接问题，极大提高国土变更调查成果的现势性和准确性，实现“早发现、早制止、严查处”的管理目标，为铜山区生态文明建设、国家粮食安全和经济社会高质量发展提供基础数据支撑。

1 开展日常变更调查的必要性

1.1现行变更调查机制的存在不足

现行的年度土地变更是以“三调”成果为基础，每年度以更新包的形式更新汇总上报国家核查，由国家制作更新。虽然此种更新方式现已比较成熟，但仍然存在一定的弊端[1]。一是现势性不强。年度土地变更调查在每年年底，对一整年的土地利用变化情况进行集中变更调查，其成果不能实时反映土地利用变化情况，成果的现势性不强；二是数据成果的质量难以保证。年度土地变更调查采取年底集中的方式进行，工作任务时间紧、强度大，工作中容易出漏报、错报等现象，使得调查数据成果的质量难以保证；三是变更数据量大。我国处于飞速发展的时期，各地大兴动土，开挖建设，致使土地信息变化量大且频繁；四是大多地方变更工作主要依赖调查监测部门和技术单位，各部门很难全部参与到变更调查工作。导致出现规划、执法、耕保等各部门和调查监测之间衔接不到位，资料收集不齐全，无形中增加了变更调查的工作难度和时间。这些不足对实现自然资源的精细化管理都有影响较大，尤其是缺乏实时的动态信息，不能及时变更土地利用信息，不能及时调整土地规划方案[2，3]。

1.2当前模式难以支撑自然资源管理需要

违法占地和违章建筑等违法行为从产生到形成都是有一定的时间周期的，日常变更机制就是要将这些违法行为发现在萌芽状态，使违法建筑在没有形成高楼大厦前，及时上报到政府相关部门，进行制止和拆除，大大降低违法损失。对违法行为的及时处置，也能形成威慑作用，防微杜渐，逐渐形成良好的用地循环。

年底的统一变更，往往会因为时间紧迫，造成为应付上级检查和上报任务进行的突击工作的情况，使调查成果中出现较多的错误和遗漏，不能够保证对各地类变化情况的全面掌握和对耕地总量动态平衡的监控。日常变更机制，在时间上可以对相关的变更地块，进行充分调查和取证，形成日常变更的基础资料，到年底国家下发遥感监测图斑后，有基础资料的图斑就可以把日常变更的资料迁移过来直接变更。既提高了年底统一变更的效率，又避免为赶时间上报而产生的一些错误，提高了变更调查成果的正确率和年度变更调查工作效率。

为及时掌握土地利用变化情况，更好的为政府决策提供基础依据，充分利用已有国土变更调查成果数据，自然资源部要求各地探索以季度为周期的国土变更调查更新机制。各级自然资源管理部门要在增减挂钩（含拆旧区和建新区）、土地综合整治、高标准农田建设、生态修复、退耕还林还草、沙漠治理、河湖治理等项目验收、专项监测和日常动态巡查等管理工作中，涉及地类变化调整的，及时开展日常举证，上传至“国土调查云”平台，并形成变化图斑矢量数据，报部核查

[4]。

1.3当前模式不能满足自然资源监管需求

以往变更调查的土地利用现状分类是沿用“二调”工作分类，建设用地分布在 14 个二级类中，大部分归并调查在 201 城市、202 建制镇和 203 村庄。这种做法的优点在于大大减少了调查工作量，但已不能满足当前精细化管理的需求。“三调”将建设用地二级类丰富到 22 个，对城镇村庄内部土地利用现状进行了细化调查，以往无法细分的工业用地、物流仓储用地等地类面积、性质和分布都在成果中予以体现。近年来，随着社会发展和政府治理能力的提升，将来的土地变更调查将在“三调”成果的基础上继续开展建设用地的细化调查，持续更新城镇村庄内部土地利用现状调查成果，以满足国土空间规划监督等需求。同时，“三调”后变更调查仍将重点监测、调查耕地“非农化”“非粮化”等情况，对河道、湖区、林区范围内的耕地继续开展细化调查，确保耕地数据真实准确[1]。

2 开展日常变更调查的可行性

2.1当前遥感影像能满足日常变更调查的生产需求

2019年1月29日，自然资源部国土卫星遥感应用中心正式挂牌成立。卫星遥感中心整合了自然资源部系统内3家单位的卫星遥感资源，由独立运行变为一体化运作，整合后的卫星遥感中心主要负责自然资源陆地卫星遥感应用，为自然资源调查、监测、评价、监管、执法提供卫星遥感数据、信息及产品、技术和业务支撑。全面建成了覆盖全国31个省（区、市）和新疆生产建设兵团的省级卫星应用技术中心（省级中心），部省两级卫星应用网络全面贯通，为我国自然资源管理、地方经济建设和区域高质量发展提供了新动能。

国土卫星遥感应用中心已经持续为省级中心提供全方位卫星数据、产品、技术、软件等服务。按照“日清月结”的常态化保障机制，已通过云平台向32个省级中心推送93万景卫星影像数据，其中2021年推送41万景卫星影像数据。变化图斑由季度推送升级为准实时推送，持续增强卫星遥感在省级自然资源监测监管工作中的应用力度，2021年推送82万个监测图斑，

以江苏省国土资源卫星应用技术中心为例，部卫星中心2021年向省级节点共推送 332批，共6073景，数量共 6344.66G，其中亚米级分辨率影像覆盖率达到96.96%，2米分辨率影像覆盖率100%。提供亚米级分辨率的卫星主要有GF2号、GF7号和BJ2号，按照季度汇总来看，亚米级覆盖率均超过60%，结合2米分辨率影像数据，每个季度均能提供全省全覆盖的遥感影像数据，能够支撑日常变更调查的正常开展。

2.2日常管理信息能快速获取变化区域的基本情况

当前自然资源部门已经基于第三次国土调查成果开展各项工作，例如执法监察部门有部、省下发的卫片执法图斑；耕地保护监督部门有新增设施农用地备案、土地复垦整理、城乡建设用地增减挂地块信息等；国土空间生态修复部门有国土空间综合整治、矿山地质环境恢复治理、林业生态保护修复等地块信息；开发利用部门有土地征收报批、供地、临时用地等地块信息；林业部门有植树造林、树木采伐、毁林开垦、林木征收、因灾损毁等变化信息。虽然数据分散在不同部门，但目前信息化技术能够快速汇集和整合分析，依据各部门提供的相关信息，快速获取变化区域的基本情况，能为开展日常变更调查提供详细的基础数据。

2.3当前技术手段能保障日常变更调查的正常开展

先进的在线互联技术应用到国土管理领域，符合现行国家国土资源管理日渐信息化、实时化和精准化的发展趋势。“国土调查云”等先进的技术手段逐步引入到日常行政管理工作中，改变原有的传统人工作业，发挥信息化带来的优势能力，进而来保证各项工作管理技术的与时俱进。国土调查云已建成“一网三平台”应用框架，即覆盖全国的在线调度网络和国土调查、在线监管、智能管理三个应用平台，在相关管理工作中全面应用。各种先进技术的在日常变更调查的使用，使得日常变更调查数据具有很好的现势性，可以为自然资源各部门和政府其他部门提供现势性更高的基础数据。

日常变更技术以实现“实时变更”为思想，将在日常实地调查形成的在线举证成果记录、定位照片直接以既定的空间定位方式存储，并直接挂接到日常变更图斑对应的属性中。实现了点取对应的变更图斑就可以直接调阅查看该核查图斑的现场实际调查资料，特别是在核查图斑多，数据量大的情况下。将年底集中变更转变为日常变更，将调查、核查时间零散的分布在年度的各个时段。更加方便调查人员根据实地情况实时变更，精准服务自然资源和政府管理的日常需要。

3 日常变更调查的流程方法

3.1日常变更调查的技术流程

以铜山区为例，以上年度国土变更调查数据为基础数据，按季度收集试点区域内高清影像、建设用地卫片执法图斑、耕地卫片图斑和地方其他变化区域信息等变化信息，开展日常更新工作，总体技术路线详见图1。

图1  总体技术路线图

3.2日常变更调查的技术方法

（1）前期准备。前期准备包括组织准备、技术准备和实地调研。组建铜山区国土变更调查机制研究试点项目部；开展相关技术培训；开展实地调研，了解掌握项目需求和目前自然资源管理现状。

（2）资料收集。充分协调自然资源各主管部门，全面收集各项服务于国土日常变更的基础数据。包括四类：一是服务于国土日常变更开展的基础数据，如最新季度遥感影像、前时相变更调查数据库、永久基本农田数据、专项图层等；二是服务于变化区域快速提取的专题资料，如卫片执法图斑、耕地监督图斑、征地数据、批供地数据、土地整治数据等相关规划数据、用地管理信息数据等；三是服务于变化图斑地类判定的其他资料，如地理国情监测数据、地形图更新数据等；四是服务于土地利用现状变化实时监测的日常数据，如日常巡查数据、不动产登记数据、耕地保护、生态修复、开发利用、林业保护等数据。

（3）基础数据分析处理。制定基础资料收集清单，深度剖析用地管理信息类型和应用场景。通过调查监测、确权登记、耕地保护、林草、执法检查、生态修复、开发利用等科室，收集自然资源管理现势数据，对收集到的数据进行纸质图件矢量化、坐标转换、矢量校核等梳理工作。对收集到的基础资料深度剖析用地管理信息类型和在变更调查工作中的用途，形成用地管理信息收集清单。

（4）变化图斑的提取。基于多源影像数据提取与日常管理业务汇集的方式提取变化图斑。按照实事求是、科技创新、继承衔接的原则，采用基于用地管理信息快速汇集变化信息、基于“空天地”一体化的综合监测平台获取变化范围、基于多源影像数据快速提取变化信息等方法，快速提取变化图斑。

（5）工作底图制作。采用“1+X”多源数据图件表达的方法，即以自然资源基础数据为基础，叠加土地管理数据、变化监测数据、辅助调查数据等，配合开展外业调查巡视。

（6）外业调查。对工作底图上的所有图斑开展外业实地调查核实，主要包括地类调查、属性变化调查核实、以及单独图层变化调查核实等内容；通过询问的方式，了解图斑的种植、恢复等属性的变化情况。对大面积、难进入的地块以及推土区等图斑开展无人机举证实验工作。

（7）内业数据编辑。根据内外业调查成果对变化信息进行空间和属性更新，并对变化信息进行分类整理。数据编辑内容包括城镇村标注属性更新、农用地变化图斑细化调查、新增建、构筑物图斑调查上图、新增专项图斑调查上图、新增道路图斑调查核实、上图数据整理等。

（8）数据库建设。以最新的国土调查数据库为基础，依据国土变更调查内外业成果，将发生变化的信息逐块录入并变更国土调查数据库。以增量更新的方式，提取变化图斑要素，生成更新数据包。

（9）统计与分析。根据外业调查资料更新国土调查数据库成果，依据日常变更调查数据库及更新数据包，开展基本统计，分类、分项统计变更调查土地利用及三大类现状，根据变更调查要求，生成土地变更一览表、土地利用现状变更表和三大类土地利用现状变更表。基于统计结果，对基础数据、专项数据展开分析。

（10）成果汇交。以2022年国土变更调查日常变更形成的内外业成果，结合年底的年度变更调查图斑进行多方面分析，将日常变更中提取的有效图斑形成的外业成果，迁移至年度变更任务模块内，并对迁移范围以外的年度变更图斑逐一举证。按照2022年国土变更调查的技术规程、变更规则等要求，形成2022年度国土变更调查成果。

4 日常变更调查的试点经验

按照不同资源要素类别、区别不同国土空间，统筹部署全区自然资源调查监测工作，以"调查监测牵头、部门分工协作、各方共同参与"的工作模式开展，相关部门密切联动协作，形成工作合力，达到动态掌握全区自然资源变化情况的预期目标。日常变更将原本集中在年底的工作分散到每个月和季度，内业可以直接应用和参考日常变更的图斑进行变更，外业可以直接使用日常变更举证的图斑，减少了年底外业举证的工作量，提高了年度变更的工作效率和准确性。日常变更调查成果广泛应用到多个领域，提升了自然资源管理水平，支持了各部门工作，实现了成果的“一查多用”。

4.1探索了部门协同的工作模式

结合自然资源日常管理业务，通过与各部门互通共享，及时获取变化信息，对各类信息进行汇总、分析、整合后，纳入监测图斑，建立了部门协同的工作机制，主要包括以下几个方面。（1）执法监察部门：上级下发卫片图斑、分局（所）日常巡查发现违规变化地块和群众举报等各类信息；（2）不动产登记部门：原非建设用地范围内新产生的不动产登记信息等；（3）耕地保护监督部门：上级下发耕地“非粮化”“非农化”图斑，新增设施农用地备案、城乡建设用地增减挂地块信息等；（4）国土空间生态修复部门：国土空间综合整治、土地整理复垦、矿山地质环境恢复治理、河流湿地改造和林业生态保护修复地块信息等；（5）开发利用部门：土地征收报批、供地、临时用地等地块信息；（6）林业部门：植树造林、树木采伐、毁林开垦、林木征收、因灾损毁等变化信息。

4.2 形成了流程完善的作业方法

日常变更的核心在于对变化区域进行监测更新，并与年度变更调查衔接。落实到具体工作即为“发现变化区域、举证变化区域、更新变化区域、继承变化信息”，以此为中心形成了一整套可复制、可推广、可借鉴的日常变更作业方法。

（1）多源数据汇集获取变化范围

广泛收集自然资源各业务条线管理数据和现有自然资源综合监管平台信息，对本底数据进行空间套合，以地类逻辑筛选地块变化“靶区”，配合遥感目视解译，实时、快速、准确提取变化区域。

（2）创新举证方法开展外业调查

探索实验了无人机举证的方式方法，在山区丘陵、大型厂区、规模化养殖厂等难以到达区域开展无人机举证，相较于传统人工举证提升了举证效率；同时利用“慧眼守土”等自然资源综合监管平台的图像成果，辅助外业调查地类和变化范围认定。

（3）增量更新方式建立成果数据

对前期外业调查的变化图斑进行逐一上图，建立符合国土变更调查规程的增量数据包，以及各类地类统计表和专项统计数据。

（4）完善调查成果衔接年度变更

日常变更调查所形成的举证成果迁移至年度变更调查任务，减少年度变更调查举证压力；日常变更调查所形成的增量更新包，与基础数据库进行空间嵌套，形成年度变更调查基础作业层，有效继承日常变更调查已监测的变化信息。

4.3 建立了横向联动的共享机制

成立了自然资源调查监测试点工作领导小组，负责自然资源调查监测工作的总体规划、统一部署和整体推进，研究解决重大问题，协调水利、林业、农业等部门提供相关成果，协同开展自然资源调查监测工作，不定期召开联席会议，研究解决重大事项；谋划制定调查监测计划，监督调查监测任务实施，相关部门配合开展调查监测工作，形成了联动的共享机制，保证调查监测成果质量。

（1）共享互通、深入分析变化原因

对外业调查数据进行内业整理，形成各类型图斑的初步分析结果报送相关部门进一步核实变化类型、分析变化原因，对因原基础信息提供不全导致分析结果错误的，补充相关内容后，将调查成果及时与各部门共享，包括图斑范围、认定地类、变化面积和举证信息等，成果可用于土地卫片执法填报、耕地“非粮化”“非农化”监测等，满足不同业务需求。

（2）多方会商、分类处置落实整改

对监测中发现的各类违法、违规变化情况，围绕“两统一”职责履行和“早发现、早制止、严打击”的监管目标。按照耕地保护、国土空间规划实施监督、用途管制、权益管理、生态保护修复、督察执法、林草湿保护不同类型进行分类整理。通过与相关部门座谈、会商等形式，形成分类处置方案，制定整改措施。

（3）持续跟踪、实时掌握变化动态

各类违法、违规变化地块，纳入持续跟踪图斑进行动态管理，各分局（所）日常巡查中对照分类处置方案和整改措施进行动态管理，实时掌握动态变化情况，对于整改不力或拒不整改的进行通报。

5 建议

5.1提高遥感影像的时效性和分辨率

日常变更调查采用的“内-外-内”的作业模式，对遥感影像的综合质量依赖性较高，其时效性和分辨率决定着变化区域提取的准确性。当前自然资源部门所获取的影像主要以2米级为主，亚米级影像占比不足5成，在日常变更变化区域提取的过程中造成了一定的影响。

当前部、省两级国土卫星应用网络已建立完毕，伴随着国产遥感卫星行业的蓬勃发展，遥感影像的获取能力将会进一步提升。建议在后续遥感影像获取方面，在保证以季度为最低频次的前提下，尽可能提高影像分辨率，亚米级影像达到100%覆盖。

5.2提升“国土调查云”业务互联互通能力

“国土调查云”自2018年投入使用以来，辅助开展调查监测、监督执法、耕地保护、用途管制等重点项目的外业调查工作，其强大的互联举证、在线查看功能有效支撑了自然资源管理。近年来卫片执法监督、土地督察、耕地卫片等业务已逐步融入该平台，卫片执法“日发、月清、季核”的工作机制使得举证信息准确、时效性较强，但受制于业务条线的区别，其举证成果无法与变更调查互联共享，造成同一图斑重复举证的现象。

建议从平台层面进行优化设计，打通各业务端口成果的互联共享，各类举证成果可以相互调用，在自然资源管理领域真正达到“一查多用”的效果。

5.3完善日常变更调查成果共享应用机制

当前，国土变更调查成果已广泛应用到各项管理工作中，各类执法监督、耕地保护、用途管制、空间规划等工作，国土变更调查均能发挥支撑作用。随着“进出平衡”等相关政策的实施，现势性更强的日常变更成果的共享应用渠道将会更广，完善相关共享应用机制势在必行。

建议在自然资源系统内部，通过专有网络，建立与局内部各科室、市局、省厅共享渠道，使各方实时掌握土地资源变化状况，并探索政务外网共享的可行性。

参考文献

[1]吴子为,金兵兵，邹镰钊.“三调”后土地变更调查技术的创新与应用[J].中国土地，2020（5）：44-46.

[2]黄润兴.日常土地变更调查工作思路与技术方法初探[J].广东土地科学，2016，15（2）：29-32.

[3]刘志军.土地利用动态管理系统研究与实现[D].北京：中国地质大学，2005.

[4]自然资办发〔2021〕68号，自然资源部办公厅，关于开展2021年度全国国土变更调查工作的通知.