城市土地集约利用的现状、问题与对策探讨

城市土地集约利用的现状、问题与对策探讨

张名华

龙口市自然资源和规划局  山东省  265700

摘要：新型城镇化是我国实现工业化和现代化的必由之路，也是解决农业、农村、农民问题的重要手段。我国绝大部分中小城市，不仅要严守耕地红线，还要解决城镇化对土地的需求，经济发展与道路拥堵、土地资源稀缺的矛盾日益加剧，而城市土地集约利用是新型城镇化发展解决土地资源紧缺矛盾的根本途径。在这样的发展背景下，提升土地集约利用水平至关重要。本文通过分析新型城镇化进程中土地集约利用的现状、城市土地集约利用存在的问题，提出了建立土地集约利用协同共管机制、遏制闲置低效用地、合理规划土地利用、完善土地相关制度等提高土地集约利用水平的对策，以期可以为其他地区土地集约利用提供借鉴。

关键词：新型城镇化；土地集约利用；问题；对策

前言

近年来，社会经济迅猛发展，人口向城市中心区聚集，生产资本、技术、信息的交流速度不断加快，城镇化进程也逐渐加快，城镇规模不断扩大。在这样的背景下，工业化进程也进一步加快[1]。但随之而来的土地资源紧缺矛盾越来越明显，甚至威胁到了生态文明安全。在土地辽阔但人均土地严重不足的情况下，合理利用好城市每一寸土地，提升城市土地利用集约度是确保土地供应满足城镇化发展需要最有效的方式。因此，在新时期下分析土地集约利用状况，探究城市土地集约利用存在的问题，提出相应的土地集约利用的对策，挖掘土地集约利用潜力，可以为缓解城市用地紧张、解决土地供需矛盾、实现土地的可持续发展提供基础支持，对推进城镇化具有深远意义。

1 新型城镇化进程中土地集约利用的现状

随着新型城镇化进程逐渐加快，我国农业用地不断减少，建设用地面积逐步增加。虽然我国实行耕地占补平衡的土地制度，但是农用用地仍旧逐年减少。然而，经济社会的迅猛发展对土地的需求却日益提升，土地资源的数量是固定的，目前的土地资源无法满足我国城镇化进程对土地的需要，因此我国城镇化发展存在严重的土地问题。

2 城市土地集约利用存在的问题

2.1 土地利用结构不合理，容积率较低

土地利用结构是否合理与土地资源的合理配置及利用效果有着密切的关系。但是，由于受粗放管理理念和土地规划缺乏科学性多种因素的影响，我国城镇土地利用结构不合理，如：交通用地比例低、绿化用地面积相对来说少、居住用地规划不合理，导致城市人口地区分布不均匀、交通拥堵。此外，土地整体容积率反映的是城市建设土地的利用强度的高低，城镇容积率较低也是当前土地集约利用存在的一大问题。相关资料显示，国外的较多城市容积率约为2.0，但我国大部分城市的容积率约为0.7，土地集约利用水平仍较低。

2.2 城市开发区存在一些土地闲置现象

开发区是经济发展过程中，国家或地方政府批准，在地区的某一个区域内，通过使用特殊的经济政策，利用招商引资相关政策吸引国内外经济主体进行投资，以工业和科技产业为先导实现产业集聚，从而带动第三产业发展的载体或经济发展平台，开发区成为了改革开放、经济发展、科技创新的重要平台[2]。以下三方面的原因，导致开发区土地出现闲置现象：①开发区发展潜力较大，土地出让价格相对优惠，土地升值潜力大，部分企业拿地后不进行开发，找到合适的时间进行买卖，或有部分企业改变土地的用途，进行房地产开发，使开发区的部分土地处于闲置状态。②受市场的影响，部分企业的预期获利降低，项目获得审批、拿到土地使用权后，不再继续投资建设，导致土地闲置。③受疫情的影响，部分企业周转资金不足，造成建设项目延期。

2.3 城乡建设中旧村改造仍需加大

在城市旧城区内，一户一宅较多，导致县城土地利用率低。旧村改造工作虽已经展开，有了一定的示范作用，但是旧城、旧村改造触及拆迁、补偿、安置问题，因而改造中难度较大，拆迁区的土地复垦、收储再出让工作成本较高、时间长，和发展新城区相比，旧城改造费时费钱，资金不足、拆迁问题、建设时间长等都减慢了旧城改造的进度，导致居民点用地规模达不到预期缩小目标。

3 土地集约利用的对策

3.1 建立土地集约利用协同共管机制

土地集约利用，不能只依靠一个部门完成，需要多部门共同参与，建立协同共管机制，主要从以下几方面建立：首先，预审用地审核要严格，只有严把进口，才能有效防止用地单位粗放用地。不仅要加大用地单位的用地投资强度，而且要提高土地产出收益标准，把用地产出率高的企业作为优先发展的产业；其次是在审批环节严格把关，把土地实际的使用情况与土地的审核联系起来，通过专家讨论制定土地经验管理和提高土地集约利用水平的审核对策，保证土地集约利用措施高效。加强用地项目的审批，根据项目的用地性质、规模、投资金额来确定用地规模，不得多占土地，导致土地浪费。最后，各级政府、政府相关部门的土地审批要明确所负的责任，根据相应的文件，由原来的单部门审核批准到建立土地集约利用的协同共管机制，建立创新、高效、合理的协同新方式，打造城市土地集约利用协同共管机制。

3.2 遏制闲置低效用地，有效盘活存量建设用地

对于闲置用地，第一，自然资源主管部门要严格控制土地的供应量，已经供应的土地还没有充分开发利用之前，不得再占用土地；第二，要利用行政手段和经济手段，对已供应土地满一年，没有动工开发的闲置土地，可以按照有关规定征收土地闲置费，对满2年没有动工开发的，对闲置土地坚决依法收回。

对于低效用地，创新低效用地再开发利用机制，转变土地再开发方式，鼓励企业盘活低效用地，引导企业积极改建标准化厂房，提高地上建筑层数和开发地下利用空间，提高投资强度、容积率和单位用地效益，利用好存量建设用地。积极开展旧村改造工程，搞好旧村改造，不但能促进城镇一体化发展，而且让存量建设用地价值达到最大［3］。

3.3 优化土地利用结构，合理规划土地利用

城市规划是对城市土地利用的提前计划，是政府调节土地资源配置的手段，也是土地利用的依据[4]。规划部门要学习优秀规划理念，针对本地的经济、社会、资源环境优势，以集约利用土地为根本指导，科学编制用地规划［5］，同时，确定本地发展的目标，并加大控制性详细规划的编制力度。每年要根据情况制定年度土地利用规划，及时更改不适合的规划。只有提前做好适合本地的高质量城市规划，才能提高土地资源的利用率。

3.4 完善土地相关制度，深化制度改革

我国土地制度不完善，可以采取以下措施，完善土地相关制度。第一，完善土地价格的政策，利用市场机制来实现土地资源有效配置。例如，对工业用地实施“招拍挂”，合理提升公益用地的价格。对于城镇和乡村土地价格要合理统一，从而实现集体用地流转，调整城镇与乡村土地之间的关系，利用起乡村的闲置土地，增加城镇耕地面积，提升土地集约利用水平。第二，优化土地相关的税收政策。土地税收结构优化对土地集约利用有重要作用，可以通过提高土地财产税、降低土地流转增值税的办法，以优化城镇化发展和土地集约利用需求的结构，实现城镇土地的合理利用。同时，可以对闲置土地实行税收优惠政策，实现对存量土地的重新利用。

参考文献：

[1]李晓玲, 修春亮, 孙平军. 新型城镇化下中国城市土地集约利用格局与机理研究[J].世界地理研究, 2015, 24(01):60-67.

[2]李科.  Y经济技术开发区土地集约利用及对策研究[D]. 西安建筑科技大学, 2020.

[3]宋芹．滨州市城乡建设用地统筹与集约利用关系探讨［J］．山东国土资源，2013，29(10－11) : 125－127．

[4]胡诗薇, 刘庆. 我国城市土地利用中存在的问题及解决对策[J]. 城市住宅，2019，(7).

[5]李莉．开发区土地集约利用问题研究———以武汉经济技术开发区为例［D］．武汉: 华中科技大学，2006．