PPP模式下的片区开发工程的造价控制措施

PPP模式下的片区开发工程的造价控制措施

刘献武

中国铁工投资建设集团有限公司

摘要：伴随着我国城镇化进程的不断推进，城市片区开发项目规模愈来愈大。PPP模式作为一种政府与企业合作，风险共担的项目模式，将其应用于片区开发工程中，能够更好的保障项目顺畅进行。文章重点对PPP模式下的片区开发工程的造价控制与管理的有效策略进行了分析，希望能对广大同行有所助益。

关键词：PPP模式；片区开发工程；造价控制；难点

1 PPP模式概述

1.1概念

PPP模式作为一项较为新型的工程管理模式，其与以往传统的工程管理模式间存在较大差异，该模式性质为政企合营，在公共基础设施、市政工程等项目中较为常见。PPP模式下，一般由政府授权平台公司进行开发，平台公司与社会资本（一般为国企或央企）共同签署合作协议以确保工程项目得以正常、有序进行。在该模式下的社会资本与政府共同投资，共担风险。

1.2 PPP模式的特征

（1）合作性。采用PPP模式的片区开发工程项目，政府机构和社会资本处于一种友好合作关系，在工程项目建设中二者地位平等，可以对工程项目全过程中实施科学有效管理，当工程项目实施过程中出现了问题时，二者的友好合作也可以使问题得到及时有效解决和处理，使工程问题处理效率得到进一步提升，促进片区开发工程建设和施工的有序进行。

（2）政府机构参与性更强。

在PPP模式下的片区开发工程建设项目中，政府机构在实际建设中与社会资本保持着良好合作关系、具有同等地位，但在具体实施上来看，政府在参与性上会更强一些。这是因为片区开发工程一是作为公共基础设施，二是最终的收入来源实际均为政府主导。本身项目具有一定的特殊性，政府机构在具体建设过程中除作为PPP双方主体共担项目投资的合同关系外，还肩负行业监管任务。

（3）公共建设作用。因PPP模式有着一定的特殊性，其应用对象基本都是公共服务项目，所以，在该模式下的项目有着较强的公共建设性质，通过社会资本的资金注入可以为工程项目建设提供足够的资金支持，使政府机构在项目实施过程中财政压力大大减小。

2 PPP模式下片区开发工程造价控制与管理的工作难点

2.1前期准备

就目前来讲，国内PPP模式下的片区开发工程建设仍然处于推广阶段，也因此在实践中的前期准备工作还存在一定的缺陷问题，主要表现为：1）政府调控与审核方面存在缺陷。采用PPP模式的项目中，政府职能与以往工程投资管理模式存在着较大差异，也因此在政府管理与审批流程相同，再加上该模式目前在国内还处于推广阶段，政府部门管理经验相对较欠缺，从而致使在管理与审批方面存在一定的漏洞问题，使得造价控制效果欠佳。2）工程方案有待完善。工程建设方案是造价控制与管理的重要基础，特别是在PPP模式下，工程建设方案对社会资本的投资收益测算尤其重要。当有较详细的建设方案时，政府和社会资本具有共同控制的先行基础，但实际往往因为的工程建设方案为满足决策需求，编制方案与实际情况脱离严重，缺乏具体操作性，而致使工程造价控制效果不佳。3）造价编制方法较为落后。就目前来看，不少造价人员在对工程造价实施控制与管理工作中，仍然运用以往老旧的方法进行编制，如定额法等，但在PPP模式下工程项目造价测算需要基于方案不完善的基础上进行，需要充分利用相似项目技术经济指标进行项目综合造价测算和财务相关测算，传统简单基于定额造价编制方法难以实现造价合理控制与管理。

2.2项目设计

采用PPP模式的市政片区开发工程需要工程人员对现场展开详细认真地勘察，制定合理的工程设计方案，该方案既要确保满足原定片区开发工程服务指标，又要综合考虑建设、运营管理全生命周期投资经济性。据了解，设计阶段对整个项目总投资的约为70%，必须高度重视，以实现良好的造价控制效果。

2.3施工阶段

如果在工程合同签订时没能对相关问题做相应预防和控制，那必定会致使问题出现后得不到及时有效解决和处理，甚至还有可能会引发工程造价失控问题。此外，在PPP模式下片区开发工程极易发生政府投资部分资金配置不及时，工程局部规模需要调整（如需要按片区开发工程周边村镇要求增加出入口）等问题，进而给工程造价管理增加难度。

3 PPP模式下片区开发工程造价控制与管理的有效策略

3.1转换管理观念

在片区开发工程建设中应用PPP模式实施造价控制与管理时，需要积极转换以往老旧的管理观念，该模式下的片区开发工程项目与其他工程项目存在一定的差异，其在造价内容上有所差异，所以，这就要求我们积极转换工作思路。在PPP模式下的片区开发工程项目建设资金主要来自于资本金（政府+社会资本）和银行融资，在这种环境下想要有效控制造价，就需要将政府和社会资本的作用有效发挥出来。政府机构充分发挥其行政管理、综合统筹方面的优势，社会资本充分发挥其程序简单、决策快速、融资、设计、施工等方面的优势，双方共同推进项目管理工作。对于政府机构在片区开发工程建设过程中，以合作者和管理者双重身份参与管理。在实施方面，政府机构与社会资本是基于合同的平等合作关系，双方按合同共担风险；在工程造价管控方面，应以市场价格作为判断依据和标准，政府机构需切实转变工作思路，在与社会资本友好合作时还需合理核定项目造价，在履行自身职责和义务的同时保障公众权益。

3.2加强设计阶段的造价控制相关工作

（1）加强市场要素调研分析

对于工程其中设计阶段来讲，项目管理人员需要对市场各要素进行合理考察，在对片区开发项目进行设计时，由于工程建设周期长，再加上设计可以为后续工程施工支撑，所以，在设计阶段需要对施工过程中市场变化等因素进行考虑，充分发挥市场调查的精准性，以实现对人力、材料等成本进行合理预测，使设计方案动态更经济合理。

（2）加强方案优化设计

在PPP模式下工程项目设计人员需要结合技术、经济等方面对其设计加以确定，并借助相关数据对其方案加以优化和调整，以实现合理有效控制好工程预算，有效降低在施工阶段资源浪费、项目变更等问题的产生。在设计方案优化阶段，可以利用PPP项目的优势，提前引入施工相关技术力量，对设计方案从施工实施层面提优化建议，通过技术比较、经济分析和效益评价，在保证原有设计目标的基础上，降低总项目造价。

3.3强化施工阶段的控制

在施工阶段，项目管理人员还需要严格落实好造价控制工作。在片区开发项目建设阶段受PPP模式特性影响，想要进一步提升工程造价管控力度，就需要科学合理地对各项工作责任加以分工明确，并严格各项责任制度，切实保障各方权益。在这一阶段的造价控制管理工作中，应当对项目合同控制、融资计划、现场管理、预算编制等加以管理，因所涉及管理内容较多，在实际管控中需要落实精细化管理。

（1）加强合同控制

片区开发工程项目本身具有较多的不确定性，比如周边环境因为规划调整等因素导致跟原方案完全不一样，这些不确定风险是需要政府机构和社会资本基于合同条款共担的，双方应该在合同精神的指引下，通过合理的费用评估测算和风险分摊，确保公共利益和社会资本的利益的合理化。

（2）加强资金计划管理

施工阶段是整个PPP片区开发工程项目投资规模最大的阶段，动辄几十亿甚至上百亿的投资，如不能很好的管控，将带来资金使用的浪费（比如计划使用3000万，实际完成500万，2500多万的资金闲置）。为此，应编制详细的进度计划和资金使用计划，同时加强现场管理，确保实际进度与原计划基本吻合，进度与支付基本一致。这样既能避免资金不到位影响现场施工进度，又能避免投入不合理造成资金闲置，使充分发挥资金的最大价值。

（3）加强现场施工管理

施工人员应全面加强现场管理，严格按照相关规范进行施工组织，尽可能避免因质量问题而返工的问题，这样既保证工程的质量，同时也降低项目的总体成本。施工过程发现现场条件与设计不符或设计本身存在的问题时，要充分进行方案研究，尽量减少费用的增加。

（4）加强施工图预算管理

不同于以往公招项目清单计价模式，在PPP片区开发项目中一般采用建安费下浮的方式进行计价。因此施工图预算作为确定建安工程造价的依据，就显得尤为重要。为保证工程造价的准确性和合理性，施工单位在收到设计文件后，应认真熟悉图纸，研究相关定额和取费文件，并收集地方和国家相关文件，及时编制施工图预算，并做好和设计概算的对比工作，确保不超概算。施工过程中以审核后的施工图预算作为计价的依据，做好投资控制。

3.4强化过程监管

PPP模式下片区开发工程项目建设，如果在工程项目建设期间发生变更会给工程造价造成较大影响，所以，就需要对项目变更内容加以严格管控。因此，在工程项目正式施工建设前，相关施工人员应当对施工现场和工程设计图纸进行核查，确保各项建设内容及要求与项目设计相符合，以促进项目施工组织设计的科学合理性。另外，需要对于变更内容严格审查，特别是变更方案应选择更经济合理的方案。同时可以通过精细化的过程管控，节约施工投入，如对材料使用情况进行监管时，监管人员需增强与设计、采购和财务等人员间的沟通与协调，切实对现阶段施工材料市场价格变动及未来发展趋势等进行掌握，可以通过优化采购等方式降低总成本。

3.5提高技术人员素养

PPP模式下的片区开发工程造价控制与管理需要健全的制度作为支撑。政府机构管理人员需要结合市场发展规律制定相应的管理规范、标准及制度等，在编制合同时还需以市场价格为依据对双方责任及收费标准、计价规范及成本管控等环节加以明确，充分发挥政府机构在造价管理中的监督职责和作用，切实保证合作双方利益。另外，项目实施管理人员还需以造价控制各项标准及要求为依据组织相应的技能培训和学习，切实从专业的角度对技术人员素养进行提升。PPP模式下政府机构和社会资本的技术人员都需要学习新模式下相关制度、法规、合同契约关系，以及在日常工作中如何进行实际操作。特别是，社会资本的造价控制、工程管理、合约管理、财务管理相关技术人员，需要相互学习，充分理解在PPP模式下造价控制、合同管理、成本管理、资金管理的关系，通过技术合力，实现项目造价的合理有效控制。

3.6加强信息化技术应用

（1）项目管理协同系统

片区开发工程一般工期较长，参建单位较多。虽然采用PPP模式后，一般后续以总承包模式进行实施较多，但相关分包单位也不少。对此，项目信息的有效协同非常重要的。采用项目管理协同系统，各单位按职责分权限进行信息维护。对于政府机构可以对项目的方案、设计、施工实施、运营等全过程监管，而其他参建单位也可根据所处的阶段和权限对相关信息进行维护、获取、分享。同时，采用项目管理协同系统，可以有效对文件进行版本管理，避免因设计图纸等文件版本错误导致的施工返工和费用纠纷。

（2）智慧工地信息化技术

片区开发工程是多专业、长线路的复杂工程，项目管理需要对人、材、机等全方位监管。可以通过引入智慧工地相关信息化技术，解决现场人工、材料、机械设备的定位与跟踪管理，如人员考勤与识别系统、材料管理系统、机械定位与轨迹跟踪系统等；还可以引入智能施工设备，可以智能化辅助完成相关施工作业，如智能摊铺机等，保证施工质量、减少材料浪费。

4 结束语

总体来讲，在片区开发工程项目建设中应用PPP模式可以极大地降低政府机构财政压力，确保公共基础权益得以实现。在具体的建设实施阶段，还需要通过科学合理高效的方法和措施对项目造价实施有效控制与管理，充分发挥PPP模式自身优势，对政府、社会资本工作职责进行合理划分，对各环节内容进行细化和管理，切实提升工程造价控制与管理的科学有效性。

参考文献：

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