资源枯竭型城市转型发展中的政府作用探究

资源枯竭型城市转型发展中的政府作用探究

张瑞禹1，,程金2，,韩彦春3

1辽宁阜新，阜新市住房和基础设施建设服务中心，123000； 2辽宁阜新，阜新市就业和人才服务中心，123000； 3辽宁阜新，阜新市产业技术创新推广中心，123000

摘要：由于资源枯竭型城市转型具有很强的外部性，加之城市产业结构失衡、市场经济不健全、技术与劳动要素类型单一等诸多因素，城市的发展路径依赖严重，市场内生动力不足，导致资源枯竭型城市难以凭借市场自身力量实现转型发展，因此，研究政府在转型中发挥职能作用推进城市转型发展尤为必要。本文在对阜新市资源枯竭型城市转型过程进行梳理、研究基础上，就阜新市政府在推动转型发展中所发挥作用提出了如何进一步发挥作用推动转型的对策。

关键词：资源枯竭   城市转型  政府作用

一、研究背景

新中国成立以来，随着工业化建设进程快速推进，我国产生了数量众多、分布广泛的依托矿石、原油、森林等资源采掘（伐）业而建设的资源型城市。这些城市在我国工业化进程中做出了很大贡献，但因为资源的可耗竭性和不加节制的大量采掘（伐），很多资源型城市的资源开采业进入末期，其富藏的资源逐渐减少甚至濒临耗尽，变成资源枯竭型城市，亟需转型发展。据统计，我国共有资源型城市 262 个，其中典型的资源枯竭型城市有69 个。由于资源型城市转型发展具有很强的外部性，且由于长期的路径依赖，市场产业结构失衡、技术与劳动要素类型单一、思维观念落后，同时计划经济时期历史遗留的包袱沉重，矛盾复杂，化解难度大，欠缺单纯依靠市场自主转型的条件，只有政府充分发挥职能作用，资源枯竭型城市才能成功实现转型发展。

阜新地处辽宁的西北部，是一座典型“因煤而立、因煤而兴”的资源城市。“一五”时期，国家156个重点项目，在阜新安排了4个，成为我国最早建立起来的重要能源生产基地之一，截止2000年底，阜新市共为国家生产原煤5.2亿吨，发电1500亿千瓦时，用装载60吨的卡车排列起来，可绕地球4.3周，为全国的经济建设做出了应有贡献。然而阜新在长期计划经济体制下，随着煤炭资源的枯竭，加之矿区人口（占市区人口51.2%）及矿区职工（占城市职工31%）所占比重大大高于其它同类城市，面临着很多更特殊、更困难的经济和社会问题，如经济结构失衡、其他产业发展乏力、生态环境破坏严重、下岗工人再就业等问题。阜新于2001年12月28日被国务院正式认定为全国第一个资源枯竭型城市，转型之路艰难且漫长。

二、研究的意义

不同国家、不同地区、不同级别的资源型城市，因为其发展的历史进程不同，所处发展阶段不同，自身禀赋和面对的问题不同，虽然可以借鉴其他国家和地区的经验，但最终还是要走出一条属于自己的转型发展道路，与此同时，每个城市的发展道路也都学习了既有的发展理念，吸取借鉴了既有的教训与经验，并值得同类型城市总结经、验吸取教训。

当前国内相关研究对县级政府在转型过程中的作用研究相对缺乏，而我国东北地区历史上资源丰富，矿产、林业资源在很多县级城市经济社会发展中都曾占有较大份额，实际上都需在资源耗尽情况下或可持续发展理念下进行转型发展，但很多城市政府仍未针对资源枯竭背景下的城市转型做出系统安排。本文是对政府在推动资源枯竭型城市转型发展中所起到的作用的研究，旨在总结归纳阜新市政府如何发挥自身职能作用推动城市转型，探讨其作用产生的效果，并就如何进一步发挥职能作用、继续推动转型发展提出相应对策建议。

三、国内外资源型城市转型中的政府作用研究情况

1、国外资源型城市转型中的政府作用研究

国外学者对政府在资源型城市转型发展中的职能作用发挥方面的专门研究较少，大多是在其他论题中泛泛指出政府应给与必要的政策供给、战略规划、引导激励等。但是，西方国家资源型城市转型实践中产生了很多经验，主要包括：一是培养扶持接续替代产业。日本九州地区的转型过程中，政府大力打造高科技产业园区，大力引入半导体、电子元件、汽车制造业等高新产业，打造新的支柱产业。二是通过劳动技能培训、奖励企业雇佣再就业人员等措施，促进资源产业劳动力转移就业。三是制定相关政策法规，如法国制定了《国土整治计划》，德国制定了《煤炭补贴税》，日本制定了《煤炭产业合理化临时措施法》《煤炭离职人员临时措施法》《煤炭对策大纲》等。四是将产业转型与城市转型相结合，打破旧的产业体制，完善产业格局，平等地对国有企业和私营企业给予支持。如德国鲁尔区煤炭产业转型过程中，私营企业发挥了很好的作用。五是大力恢复环境，治理污染，发展环境友好型经济。日本九州地区转型过程中，政府大力保护、恢复环境，以其优质的空气、水资源吸引对环境有较高要求的电子元件制造企业。以上国家和地区政府的做法为我国各级政府在推动资源枯竭型城市转型发展中如何发挥作用提供了可借鉴的经验。

    2、国内资源枯竭型城市转型过程中政府职能的研究

国内学界针对政府在资源枯竭型城市转型过程中应发挥的职能作用多集中在产业经济转型、宏观调控等方面。马国开（2007）在对金昌市的资源枯竭型城市转型政府职能作用研究中，认为政府应该借鉴国外转型经验，提供制度保障和良好的市场环境、化化产业结构、

推动“产学研”结合及人力资源素质提升等。黄方今（2010）认为资源枯竭型城市转型的复杂性决定了政府需要从政治、经济、文化、法制、社会等多方面进行指导和支持，加强＂社会统筹＂功能，在城市转型过程中建立“政府主导、社会参与、市场运作、多元投资”的转型机制，促进城市转型中人、财、物的合理配置，从而实现城市的优化发展。石欣园（2015

）认为资源枯竭型城市转型过程中，政府应起到主导作用，完善法律体系，构建相关制度加大招商引资力度，丰富经济业态，引进、发展中小型企业，打造新的支柱产业。

四、政府职能与政府作用

政府职能是指政府组织的职责和功能，是国家行政机关依法对国家和社会公共事务进行管理时应承担的职责和所具有的功能，包括以下主要内容：政治职能、经济职能、社会职能和文化职能。党的十八届三中全会将社会主义市场经济条件下的政府职能界定为“经济调节、市场监管、社会管理、公共服务、环境保护”，是对政府职能科学而全面的概括。

政府作用即是政府职能的发挥。资源枯竭型城市转型发展过程具有较强的外部性，加之资源枯竭型城市转型前城市多存在产业结构失衡、市场经济不健全、技术与劳动要素类型单一、域内市场主体思维观念落后等问题，城市的发展路径依赖严重，市场内生动力不足，导致资源枯竭型城市难以凭借市场自身力量实现转型发展，加之转型面临的体制机制障碍和历史遗留问题，要想成功实现转型发展，政府必须充分发挥职能作用，着力破除资源枯竭导致的市场的失灵问题，解除自身发展中对资源的依赖，实现资源型城市的可持续发展。

资源枯竭型城市转型发展中政府应在下列方面发挥作用：一是通过制度供给，出台制定资源枯竭型城市转型战略规划和方针政策，使各方统一思想，转变思路，指明方向。二是调整产业结构。引导资源型产业升级实现可持续发展或者有序退出，同时完善产业结构，培养接续替代产业，摆脱对资源的依赖。三是做好基础设施建设。合理规划利用土地资源，改善城市布局，加强道路交通等基础设施建设水平。四是加强公共服务能力，保障和改善民生。积极化解历史遗留问题，促进下岗人员再就业，完善社会保障体系，提高教育、医疗等公共无服务水平。五是加强生态环境恢复与保护。积极治实施陷区、采空区、矿渣山治理，恢复植被，提高环保标准，加大“三废”排放的监督和治理力度，促进生态环境恢复，实现经济社会与环境协调发展。

五、阜新市资源枯竭型城市转型发展面临的困境

随着煤炭储量逐渐耗尽、主导采掘业急剧衰退，转型前阜新市经济社会问题日益凸显。作为传统支柱产业的煤炭开采企业生产效益大幅下滑，无法继续起到支柱产业作用。阜新市经济总量小、三次产业结构失衡、产业层次低，企业生存艰难。因支柱产业衰退，下岗和失业人口增多，城市贫困人口持续增加，城市就业和社保供需矛盾结构性加大，解决民生问题任务繁重。而生态环境持续恶化，自然使人居环境问题凸显，生态治理需求迫切。财政收支矛盾持续加大，政府债务增大，公共服务严重滞后。多数企业缺乏凝聚力，人才流失严重等等一列系经济与社会问题给阜新地方经济发展带来巨大障碍。

六、发挥政府作用推进阜新市资枯城市转型发展的对策建议

（一）发挥制度供给作用，制定科学配套政策措施。对经济增长起决定性作用的是制度性因素，只有在良好的制度下，一个地区才能充分发挥禀赋优势，高效配置生产要素，实现经济社会持续向好发展。在今后资源枯竭型城市转型发展中，阜新市政府应充分发挥本市禀赋优势，打破从前围绕资源开采的体制机制影响，立足当前发展现状，加大改革创新力度，营造良好制度环境。一是推进政务服务改革，优化营商环境，持续推进“放、管、服”改革、最多只跑一次改革，加强对各类市场主体的服务能力，完善社会信用体系建设，构建“亲、清”政商关系，营造良好市场环境。二是推进财税金融政策改革，促进经济发展，资源枯竭型城市转型发展需要大量资金支持。针对阜新市转型发展过程中面临的资金短缺问题，在确保财政资金安全的情况下，实施积极的财政政策，深化财税制度和金融制度改革。三是推进人才制度改革，储备人才资源，着眼于培养对转型发展具有关键支撑作用的高层次人才队伍，制定人才引进、培养、使用、特殊待遇等系列政策，充分尊重、肯定、承认人力资源价值的人才使用机制。

（二）发挥调控引导作用，推动产业结构持续优化。在资源枯竭型城市的产业转型过程中，由于其具有较强的经济发展外部性，政府除了供给良好的制度要素外，还需要对产业结构调整和接续替代产业培育和发展进行谋划，搭建平台。要结合阜新市资源禀赋优势、区位条件和产业市场效益制定项目目录，为重点项目积极争取上级政策和资金扶持，引导发展新的支柱产业，打造高标准个性化产业发展园区，注重推动产业协调发展和融合发展，同时兼顾产业转型升级过程中做到生产力进步和环境效益，从而实现三次产业结构进一步优化，接续替代产业进一步发展壮大，形成独特的非资源竞争优势，在“十四五”三次产业比例调整到 30:20:50 左右。一是全面发展现代农业。围绕阜新市农业发展总方针，将阜新市打造成农业特色产业发展基地，以集约、高效、安全、持续为引领，在转型以来突出发挥优质农业资源禀赋，大力发展农业产业的基础上，进一步补齐三农领域短板，争取在全省实现农业现代化。二是壮大工业接续替代产业，“无农不稳，无工不富。” 工业经济是经济社会发展最有力的支撑。在阜新市接下来资源枯竭型城市转型发展过程中，政府应积极发挥引导作用，在之前转型成果基础上，进一步培育壮大工业接续产业。转化资源产业优势，依托丰富的金矿、硅砂等资源，发展新型产业。三是重点培育健康产业，围绕“全面推进健康中国建设”，巩固提升公共卫生应急管理和服务能力，深度整合医药、医疗、康养、温泉水经济等优势资源，培育经济发展新动能。四是推动装备制造和清洁能源产业提质升级。经过前期转型发展，阜新市的装备制造和清洁能源产业已经比较成熟，巩固提升装备制造业、清洁能源产业两大传统产业，增强传统工业对全市经济社会发展支撑能。

（三）发挥城乡建设主体作用，推进城市基础设施建设

城乡基础设施建设是一个地区经济社会协调、可持续发展的重要物质基础，是实现资源有效配置、促进生产要素流通、加强中心城市辐射带动作用的重要保障。由于资源枯竭导致舒兰市成型基础设施建设历史欠账比较多，虽然经过转型发展有了很大提升，但要实现进一步转型发展的需求还有一定差距。政府作为城乡基础设施建设的主体，应充分发挥职能作用，进一步提升阜新市的基础设施水平。一是优化国土空间布局，完善国土空间规划体系构建形成县乡（镇）村“三级”总体规划、详细规划、专项规划的“三类”国土空问规划体系，形成国土空间规划一张图。立足资源环境综合承载能力，统筹行政边界和自然边界，合理配置城镇、农业、生态三类空间，加强国土空间规划实施管理，严守生态保护红线、永久基本农田红线和城镇开发边界。二是推进以人为核心的新型城镇化建设，推进智慧交通、绿色交通发展，推进城镇基础设施建设。

（四）发挥公共服务与保障作用，增进民生福祉

党的十八大以来，党和国家把保障和改善民生摆在更加突出的位置，始终将最广大人民群众的根本利益作为党和国家一切工作的出发点和落脚点。转型以来，阜新市政府虽然大力改善与保障民生，但由于历史欠账多，包袱重，社会保障和民生水平与人民群众的需求仍有差距，需要政府在继续推进阜新市资源枯竭型城市转型的过程中进一步发挥作用，使人民群众生活更加幸福。一是促进居民有效就业，健全统一规范灵活的人力资源市场，加大农民工市民化服务中心的管理，实现城乡就业服务一体化。二是构建社会救助体系充分发挥社会救助成员单位和乡镇（街道）职能作用，对符合特困供养条件的贫困人口及时纳入特困人员救助供养，确保应纳尽纳、应养尽养。三是提升社会保险服务水平，持续推进社会保险优化改革。贯彻落实企业职工基本养老保险基金统收统支省级统筹分担机制，确保养老保险金按时足额发放。四是提升医疗健康工作水平，提升各层次教育水平，完善疾病监测预警和预防控制体系，深化医药卫生体制改革，提升医疗服务质量。五是提升各层次教育水平发展学前普惠教育，新建一批公办独立幼儿园，鼓励引导民办幼儿园申请转办为普惠性民办幼儿园，扩大普惠性学前教育资源总量。推进义务教育优质均衡，改善城乡义务教育学校基本办学条件。

（五）发挥绿色发展引领作用，加大环境保护与修复力度

党的十八届五中全会将绿色发展理念上升为统筹谋划解决环境与发展问题、关系中国发展全局的一个基本理念。由于长时间的粗放式发展，阜新市环境污染破坏严重。在接下来的转型发展中，阜新市政府应进一步加大环境修复与保护力度，坚持绿色发展。一是推进采煤沉陷区综合整治，通过加大基础设施建设力度，提升城镇承载能力，完善公共服务功能，有效改善采煤沉陷区居民生产生活环境，将重点采煤沉陷区建设成新型化城镇。二是开展生态修复与环境整治工程，建立完善沉陷监测和防控网络，对沉陷区受损区域进行生态修复和环境整治，实施重点采煤沉陷区生态治理产业园区建设阜新市街煤矿采空区综合治理等沉陷区治理工程。继续推进彰武生态修复与环境治理工程，继续实施细河水源地污染治理等生态修复与环境整治工程。三是推动接续替代产业平台项目建设，充分发挥经济开发区作为资源枯竭城市转型接续替代产业发展平台作用，重点推动一批接续替代产业平台建设项目。同时要大力保护绿色生态空间，加强环境污染治理。

【参考文献】

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[3] 刘洪，杨伟民.关于煤炭工业城市产业结构调整的几个问题[J]. 中国工业经济研究，1992(8):48-52.

[4] 余建辉，张文忠，王岱，李倩.资源枯竭城市转型成效测度研究[J]. 资源科学，2013（9）：1812-1820.

第一作者简介：

姓名，性别，出生年月，籍贯，毕业院校，从事专业或者研究方向。

作者简介：

张瑞禹（1983.11-），男，山东邹城人，硕士研究生，从事方向：土木工程、测绘工程、能源利用、行政管理。