浅谈新时期消防综合监管必要性及其途径

浅谈新时期消防综合监管必要性及其途径

程磊

北海市消防救援支队防火监督科，广西北海，536000

摘要：近年来，随着党和国家机构改革不断深入，应急体系改革也步入深水区，随着经济社会不断发展，各行业领域火灾事故均出现不同程度上升，以前消防部门单一监管模式已不能满足现有消防安全和行政管理要求。如何正确厘清综合监管、行业监管及专项监管的关系，找到具有中国特色的消防监管道路显得尤为重要。本文首先就消防综合监管意义、重点、难点进行分析，对实现消防综合监管路径提出意见和建议。

关键词：消防综合监管；火灾防控；火灾隐患

一、找准新时代坐标，正确把握消防综合监管具备的重要意义

一是综合监管的时代背景。习近平总书记强调：要始终坚持人民至上、生命至上，压实安全生产责任，全面排查整治各类风险隐患，坚决防范和遏制重特大事故发生。中央在《整合方案》明确将依法行使消防安全综合监管职责写入了国家消防救援局的主要职责。党和人民对消防监管模式的高期待与火灾风险的居高不下矛盾凸显，单一监管与多元化主体责任之间的矛盾、老手段与优化营商环境放管服之间的矛盾等，也是推行消防安全综合监管势在必行，具有紧迫性、必要性、重要性等诸多特点。二是综合监管、行业监管及专项监管的关系。综合监管主要是定期分析研判消防安全形势，辅助党委政府做好决策部署，协调、监督检查各行业部门履行消防安全职责情况，依法开展事故调查和责任追究。行业监管主要是落实党委、政府工作部署，结合行业实际，研究制定并实施工作计划，研究解决本行业突出问题，督促本行业单位落实消防安全主体责任。专项监管主要是集中时间、集中力量就党委政府关注、群众反映强烈的问题开展监管模式，确保群众消防安全利益得到有效保障。综合监管为行业监管和专项监管提供指导和方向；行业监管为综合监管的决策和专项监管的布置提供反馈；专业监管为解决综合监管和行业监管面临的集中问题和困难提供监管策略。三者相辅相成，互为依靠，有机融合，缺一不可。三是精准区分综合监管与传统监管模式。改革转隶以前，消防监管模式是消防部门大包大揽消防工作，行业部门极少参与消防安全管理。2017年国务院《消防安全责任制实施办法》的印发实施，明确了各行业部门消防工作职责，经过五年的考核，逐步强化了行业部门消防监管意识，尤其是习总书记提出“三管三必须”工作要求后，各县区、各部门的消防安全管理逐渐向着“三管三必须”的模式转变。以前消防监管的抽查存在一定程度的盲区和死角，甚至存在个别监督员反复抽查同一家单位情况。现在各县区、各部门主动发挥消防监管作用，积极结合自身实际开展消防监管工作，各行业消防安全标准化进程也不断向纵深推进，消防安全综合监管的质效正在体现。四是全面完善消防综合监管体系架构。消防综合监管主要体现在消防救援机构高质量落实宏观指导、监督执行、综合协调、调研分析等工作方面。宏观指导方面：要当好党委政府的参谋，充分利用议事平台、联席会议等，通过“政产学研”等模式，推动政府印发指导性文件，出台消防专项规划，宏观指导消防工作开展。监督执行方面：落实“双随机、一公开”消防监管，规范消防行政执法、提升监管效能，以综合监管促行业监管，实现社会消防安全“全监督”。综合协调方面：用好安委会、消安委平台，定期召开成员单位联席会议，对涉及跨部门、跨地区、跨单位的消防安全工作重点、难点问题进行协调，有针对性开展专项监管活动。调研分析方面：多方整合社会资源，强化“政产学研”工作，将调研成果转化为消防管理效益。五是不断丰富消防综合监管内容。消防综合监管应当包含：①推动落实消防安全相关法律法规和各级党委、政府关于消防安全的各项方针政策、决策部署、工作措施；②定期分析研判消防安全形势、消防安全重大措施落实情况并提出对策建议，协调解决消防安全重大问题；③组织制定并实施消防工作规划和年度计划，组织起草消防安全政策措施和规范性文件并监督实施；④指导协调、监督检查各级政府、有关部门和各消防安全行业分会的消防安全工作；⑤负责对政府挂牌的重大火灾隐患治理整改情况进行督办；⑥负责火灾事故的调查统计、分析工作；⑦依法组织开展火灾事故调查处理，监督事故查处和责任追究落实情况；⑧组织消防法律法规和消防安全常识的宣传、教育、培训工作。

二、坚持问题导向，全面搭好消防综合监管新格局

一是把握重点，解决综合监管难点。消防综合监管重点在于搭好消防责任防控体系、健全依法防控体系、打造科技监控体系、实现全民防控体系。难点在于综合监管体系不健全、综合监管法规未明晰、科技监管未能成型、全民消防格局尚未形成。要厘清综合监管责任边界，设计综合监管职能定位，理顺综合监管与行业监管关系；要强化综合监管的消防法律法规支撑作用，健全依法防控体系；要依靠智慧城市、远程监控、物联网监测、电气监控等科技手段，发挥科技监管效能，实现人力监管到科技监管转变；要利用12345热线、网络隐患曝光台等形式发动群众参与火灾防控工作，打赢火灾防控人民战争。

二是精准发力，实现基层综合监管破局。基层综合监管中面对问题主要有：①综合监管层级架构不明确，职责不明晰。各级党委政府消防安全职责未明晰。党政主要责任人消防责任未细化，《消防安全责任制实施办法》仅明确了政府消防工作职责，而消防部门作为政府的组成部门，通常就成为承担这一职责的部门，未完全能实现综合监管。②综合监管力量力量不足。目前消防监管层级为县级以上才有综合性消防救援队伍，乡镇街道尚未实现监管覆盖。消安委平台也就设置到县区一层，未能实现乡镇层级全覆盖，对比安全生产综合监管，消防监管力量相对较为薄弱。③行业监管存在推诿扯皮。部分单位以“三定”部门职责为由，推卸消防安全行业监管职责，对冰雪活动、剧本杀、光伏储能、医养融合、“环保油”等未明确行业监管的新业态，相互推卸责任，导致行业消防监管落空。三是紧扣“两个平台”，充分发挥综合协调效能。要充分发挥消安委、安委会指挥调度作用，利用好现有的消防安全委员会、安委会平台，积极分析研判消防安全形势，向相关政府和行业部门发送专业工作意见和提示，积极指挥调度各行业开展好本行业消防安全管理工作；定期开展消防安全督查、考核，定期发布消防工作红黑榜，发挥指挥棒作用，坚持问题导向，坚持结果导向，不断督促行业部门履行消防安全管理职责；要争取事业编制运行消安委办。要跳出消防看消防，积极向市政府争取事业编制，设立专职的消安委办人员，隶属消防部门管理，集中办公，不断提升消安委办实体化运作效能。四是更新理念，“防、灭、调、宣”有机联动。消防救援部门在充分发挥行业监管的同时，加强火灾防控调研工作，从灭火救援、火灾调查、消防宣传中掌握群众消防安全的堵点、痛点，准确“把脉”，精准“开方”，做好综合监管和下达专项监管任务，更好指导灭火救援和消防宣传；通过火灾事故调查，查找相关行业监管部门存在问题，补齐短板、问责当事人，加强宣传，提升综合监管能效。

三、瞄准防控靶心，找对消防综合监管新路径

一是坚持政府统领，织密基层防控立体网络。消防救援队伍要紧紧依靠党委政府，构建全链条消防监管体系。以北海为例，市、县两级级成立十一个消防行业分会，由分管市、县领导担任分会主任，全面压实“三管三必须”的消防安全职责；各乡镇街道、社区村委基本成立以主要领导担任主任的消安委会，明确消防安全职责，成立消防工作站（所），依法履行消防安全管理工作职责，形成基层网格员为基础的消防网格；加快推动消防委托执法，委托综合行政执法开展消防监督检查，与公安派出所共同形成消防监督的重要补充；积极推进基层消防力量建设，成立事业编制乡镇消防队伍，织密基层消防救援力量体系网络。二是坚持精准防控，综合监管实现抓大防小。科学分析研判，发挥关键意见优势。以北海为例，市级消安委办每月开展警情分析研判，既要针对“高低大化”“老幼古标”等传统高风险“大”隐患进行研究，也要对冰雪场所、剧本杀、生物燃料、新能源储电站、光伏发电等新兴“小”产业场所的风险进行分析评估，结合本地产业发展特点，形成消防工作意见和工作清单，定期向各县区和消安委成员单位推送，形成消防安全综合监管意见；市消安委成立各行业分会，定期组织各部门开展消防安全培训，提升部门履行消防安全职责能力水平；顺势借水推船，善于整治顽疾固症。消防救援部门要结合党委政府开展乡村振兴、老城改造、市域城市治理、创建文明城市、石化园区风险降级等工作，推进经营性自建房、老旧小区、电动自行车、高层住宅小区、危险化学品企业消防安全专项治理，在稳控新的风险增量的同时，逐步减少原有风险存量。紧盯高风险不放松，用好智慧消防平台。主动融入智慧城市、应急管理信息化体系、基层综治网格信息化管理平台，运用大数据、云算法等高科技，实现火灾隐患精准掌握和预警。三是坚持全流程闭环，实施隐患治理全周期管理。采取“综合监管+行业监管”的模式，形成“消安委统筹-行业具体监管-社会监督力量有序介入”的消防责任闭环管理形态，确保消防综合监管、行业监管的责任落到实处。采取“综合监管+专项监管”的模式，形成“调研分析-形成结论-专项监管-解决问题”的监管形态，确保专项监管工作有的放矢，重大问题精准闭环。采取“双随机+重点监管”的模式，形成“抽查-督办-整改-核查”监管服务闭环管理，确保将有限的消防监督力量调派到火灾风险相对较高，隐患突出的行业或地区，做到靶向防控，精准防治，不断提升消防监管质效。四是坚持迎难而上，不断提升基层综合监管质效。健全法律体系。要不断完善法律法规体系，从消防法、地方性法规方面强化消防综合监管支撑，在法律层面进一步完善各级政府消防安全职责、各行业部门消防行业监管职责，减少法律权责不明晰导致的综合监管效能低下。厘清行业监管边界。要加强建筑消防审验源头把关，把好建筑消防安全源头关口；从政府层级明确各行业部门消防监管要求，在国家层面设立消安委平台，提升消安委议事协调能力，定期研究新兴行业消防监管问题，不断补齐消防安全行业监管短板。

强化行业监管技术支撑。加强各行业部门监管人员配备，要求必须具备相应技术资质等级或聘请有相应资质企业和人员开展消防监督检查，消除行业部门监管技术力量不足的难题。完善尽职履职标准。要完善消防综合监管、行业监管、专项监管等消防监管行为的尽职履职标准，为基层消防监管人员明确责任清单和任务清单。

作者简介：

程磊：汉族，湖北石首人，1985年5月出生，毕业于中国人民武装警察部队学院消防工程专业全日制本科，工学学士学位。现任北海市消防救援支队防火监督科中级专业技术职务，专业技术三级指挥长消防救援衔。