国有企业中监事会职能及机构的法律思考

 国有企业中监事会职能及机构的法律思考

 陈晴

                 云南省审计厅

【摘  要】国有企业从引进监事会到发展壮大的过程中，已经形成了监事会、内部审计、国家审计、社会审计等具有代表性的监督力量。在国有企业的改革发展过程中，如何对作为我国国民经济的主体国有企业实施有效的监督，以及监事会在当前监督体系中的作用以及今后的走向会扮演的角色，成为当前全社会关注的焦点，也成为笔者最想深入探讨的方向。为此，笔者主要以国有企业监事会的现状和存在的主要问题为切入点，对国有企业监事会制度进行深入分析、思考，最后提出自己对完善国有企业监督体系的浅层次看法和意见建议。

【关键词】国有企业    监事会  法律思考

【前言】国有企业监事会伴随市场经济的发展、国有企业的改革而产生，在现代法人公司治理结构中占据重要地位与作用，从建立健全到发展至今，取得了一定的成效，但也存在着许多不足之处。2018年国家机构改革，国有企业监事会撤销，并明确国有重点大型企业不再设立国有企业监事会。国有企业监事会的撤销，对国有企业的整个法人治理结构、监督体系、以及公司法的内容产生重大影响。

一、我国国有企业监事会的发展及机构设置情况

我国国有企业监事会机构设置情况，最早可追溯到国有企业稽察特派员制度，该制度成立于1998年。上世纪九十年代国有企业改革，政府对企业实行减政放权，为了解决减政放权后对企业的监管问题，稽察特派员制度应运而生。

正式建立国有企业监事会制度是1999年8月十五届四中全会提出的。1999年12月，第一次修改《公司法》，九届全国人大常委会第13次会议提出在国有独资公司中建立监事会制度。当月，中央成立了以监督国有企业国有资产经营管理为职能的企业工作委员会。由此，稽察特派员制度向国有企业监事会制度过渡。外派监事会制度在我国国有企业的正式建立，是2000年3月国务院颁布《国有企业监事会暂行条例》后，国务院向国有重点大型企业派出监事会。2003年3月国家机构改革，国务院组建国资委，并授权国资委代表国家履行出资人职责，同时负责管理国有企业监事会日常工作。2018年，根据国家机构改革方案要求，国有企业外派监事会并入国家审计机关，国有企业外派监事会撤销。

2018年机构改革前，国有企业监事会按“外派+内设”的原则设置机构，在国有独资公司集团层面和国有独资企业实行外派监事会，监事会人员主要由国资委委派的监事会主席、成员、以及企业职工代表等5人构成；在国有独资公司子公司层面、国有控股公司和国有参股企业实行内设监事会，监事会人员主要由母公司委派及子公司职工代表构成；机构改革后，外派监事会撤销，但国有企业监事会并未按机构改革的要求撤销，如云南省国有重点大型企业的外派监事会已撤销并入云南省审计厅，但各个企业的监事会并没有相应撤销，仍然存在，只是没有监事会主席，监事由公司内部的审计、财务、风控等部门的人员兼任。现实状况与公司法的相关规定不相适应。

二、我国国有企业监事会制度存在的主要问题

（一）监督力量分散、职能重合。长期以来，国有资产监督管理机构派出的外派监事会，在对国有企业的经济监督中，与国家审计机关力量分散、职责职能交叉、缺乏配合，未能形成良好的监督合力。以云南省省属国有企业为例，原省属国有企业外派监事会和国家审计机关，由于监督力量分散，均难以对所有省属国有企业实施有效的监督，部分领域有重复监督的问题，部分领域存在监督盲点。

（二）监督的权威性不强、独立性不够。监督的有效性取决于监督的独立性，外部监督通常比内部监督更有效。原国有重点大型企业监事会虽由政府派出，但监事会管理机构是国资委，监事会并不能直接对政府负责。而国资委作为出资人代表经常参与国有企业的经营管理和财务活动，经济事项大多由国有企业与国资委共同决策，监事会监督国有企业的财务活动和企业负责人的经营管理行为，在实际运行中就变成了监督省国资委的行为，作为国资委的下属单位外派监事会是难以对上级部门做出的经济决策进行独立、有效地监督。决策权与监督权同属一个上级，监督权的权威性、独立性通常就会不够。

（三）监督力量薄弱、监管成效不明显。公司法赋以监事会的职责要求监事会履行对企业的财务情况、重大项目投资、重大决策、财务风险防范等情况进行检查，就要求监事会的人员必须是学经济、懂财务、会监督的高素质复合型人才，才能履行好监事会的职责职能。而各级国资委的外派监事中具备上述条件的监管人员少之又少，再加上编制受限，人员严重不足，难以对各个大型国有企业实施有效监督。近年来，连续暴露的多家国有企业领导干部塌方式腐败更是暴露了外派会监事会职责职能弱化、形同虚设的问题。

三、对国有企业中监事会职能及机构的法律思考

（一）修订完善与当前情况不相适应的现行公司法。

现行公司法第七十条规定：“国有独资公司的监事会成员不少于5人，其中职工代表不少于1/3，由公司章程规定具体比例。由国资监管机构委派监事会成员；但由公司职代会选举产生监事会成员中的职工代表。由国资监管机构从监事会成员中委派监事会主席担任。监事会按照国务院规定的第

53条第1项至第3项和其他职权，行使监事会职权。”,而2018年的国家机构改革已经明确，国有大型重点企业监事会不再成立，相关职能整合到国家审计监督中，目前，国有重点大型企业监事会已并入国家审计机关，审计职能的整合优化，对我国国有企业的法人治理结构和权力监督方式产生重大影响，公司法相关条款应以重新修订。

（二）强化国家审计监督，护航国企发展。

一要对审计对象实施监督全覆盖。审计范围要涵盖国资委监管和其他国家机关履行出资人职责的所有国有企业，做到“应审尽审”“凡审必严”的审计对象全覆盖；并且，各个国有企业在每个会计年度均须列为审计计划实施一次审计，以此做好审计对国有企业的常态化“经济体检”工作。

二要对审计内容进行全面拓宽。要以企业的财务账务监督为基础，以国企改革、国有企业决策、国有资本保值增值等经济活动审计为重点，以企业内部管理和重大风险防控情况审计为核心，全方位做好审计的经济监督工作。

（三）提升内审地位，强化日常监管。

一是加强内部审计力量。国家审计受审计任务重、人员少等限制，现行无法实现对国有企业日常生产经营活动的有效监督，所以监督国有企业日常生产经营活动只能依靠内审来完成。规模较大的国有全资、控股企子公司众多，监事会撤销，监督的职能就相应由内部审计履职；因此，国有企业应及时选调或录用一批具备审计、会计、经济、法律知识条件的人员充实到内部审计机构中以加强监督力量。

二是提高内部审计独立性。目前，内部审计机构向本单位党组织和董事会主要负责人负责，但要提高监督的质量，就必须增强内部审计的独立性，因此，内部审计机构应直接向股东会负责，审计查出的重大事项或者是企业日常经营活动中出现的重大异常事项可直接向代表国家行使股东权的国资部门或者业务主管部门国家审计机关报告，避免因经营决策失误、幕后交易、利益输送等问题造成国有资产损失和浪费。

【结语】国有企业外派监事会制度作为一个特定的历史产物，已经退出历史舞台；国有企业内设监事会目前的存在不规范，法律依据不足，种种问题需从国家层面进行明确并及时予以规范。国有企业在整个国民经济的发展中，起到重要作用，唯有与时俱进不断修订相关配套的法律法规、完善相关监督体系，才能让国有企业做大做好做强，国家才能越来越强大。