加强农业财政投资项目管理的思考

加强农业财政投资项目管理的思考

 史海辉

祥云县动物卫生监督所 云南大理 672100

【摘  要】由于农业财政投资项目具有基础性、公益化、建设周期长、见效缓慢、建设地点分散、建设内容多种多样等特点，因此在农业财政投资项目管理中存在项目管理思想认识不到位、前期准备工作不到位、管理人员业务素质有待提高、项目管理不规范等问题。为加强农业财政投资项目管理，保障项目资金安全，提高财政资金使用效益，本文以问题为导向，依据农业财政投资项目管理的总体要求和基本原则，从构建与其相适应的项目管理机构、认真细致地做好项目申报、调研等前期准备工作、规范开展项目实施工作和建立健全项目绩效考评体系四个方面对加强农业财政投资项目管理进行了思考。

【关键词】农业财政投资项目;管理;思考.

1 引言

近年来，我国各级政府对“三农”工作越来越重视，随着财政对“三农”工作的投入越来越大，农业项目财政资金投入快速增长。通过这些重点农业财政投资项目的实施，农业基础配套设施建设明显加快，农业现代化程度和综合生产能力显著提高，促进了当地农民增收，同时农业产业化发展、农产品供给侧结构性改革、农村脱贫攻坚等各个方面取得了明显成效。但在项目检查审计中也发现农业财政投资项目管理工作中还存在着一些不规范的问题，影响了农业财政投资项目建设的质量和成效。加强农业财政投资项目管理，完善项目管理制度和机制建设，对保障农业财政投资项目资金安全、发挥财政资金使用效益、促进农村社会经济持续健康稳定发展和实施好乡村振兴战略意义重大。

2 农业财政投资项目的含义、特点及项目管理中存的的问题

弄清农业财政投资项目的含义，认真分析农业财政投资项目的特点和项目管理中存在的问题，针对问题提出措施，是做好农业财政投资项目管理工作的前提。

2.1 农业财政投资项目的含义

农业财政投资项目指由财政资金部分或全额发展、扶持和补助的农业项目。财政资金的来源包含中央和地方的各个层级。农业是关系国计民生的基础性产业，但与其他产业相比，自身带有弱质性，需要通过财政投资来引导、扶持和保护。农业财政投资项目的内容是多种多样的，包括农业基础设施建设、农业产业扶持、各种惠农补贴、农业科技研究与推广、农业灾害救助等等[1]。

2.2 农业财政投资项目的特点

农业财政投资项目的特点概括起来主要有以下五个方面：

2.2.1 具有基础性、公益性和潜在性

农业是国民经济的基础产业，它为人类提供赖以生存的物质条件，因此，农业财政投资项目的主要目的是不断提高农业生产能力、保护农业各项资源、改善农村人居和生态环境、为其他相关产业发展提供原料供应等等，这些目的使得其具有显著的基础性、公益性和潜在性的特点。

2.2.2 建设周期长、见效缓慢

大多数农业建设项目自身的投资回报率低，生产过程不仅受到地理环境、气候条件等自然因素的影响，而且受到经济政策、经济环境的影响。依据自然规律和经济规律来看，农业建设项目一般具有建设周期长，见效缓慢的特点。

2.2.3 建设地点分散

由于各地的土壤、光热、水资源和地势等自然条件都千差万别，因此农业生产表现出较强的区域性。农业建设项目必需根据自然条件，顺应农业生产的区域分布规律，统一布局，分散设点，而且须面对千家万户。这就决定了农业财政投资项目具有建设地点分散的特点。

2.2.4 建设内容多样

农业财政投资建设项目的内容涉及农业基础设施、农业产业、农村经济和农业生态环境等方方面面，具体项目包括农业科技推广和服务、耕地力保护、农田水利建设、病虫害和动物疫病防控、农产品质量安全、农产品深加工、市场信息平台建设等等。建设内容多种多样，这就决定了项目的建设不能套用固定模式，只能因地制宜、各有不同。

2.2.5 监管难度大，成本高

农业财政投资建设项目实施主体类型较多，项目类别较广，地点分散，内容复杂多样，因此监管难度大，成本高。

2.3 农业财政投资项目管理中存在的问题

从项目检查和项目审计的情况来综合分析，农业财政投资项目管理中主要存在以下共性问题：

2.3.1 项目管理思想认识不到位

一是部分项目管理单位对项目管理重视不够，相关人员存在“重项目争取、轻实施管理”的思想，造成有的项目争取下来后未开工，有的项目实施进度缓慢，有的项目实施质量不高。二是部分项目建设主体存在“财政补助资金等于白给”的思想，认为项目安排给自己后就非已莫属，等着享受项目补助，而不去想着如何按质按量完成项目建设内容。

2.3.2 农业财政投资项目前期准备工作不认真细致

部分地区或部门在申报农业财政投资项目时，前期准备工作不充分，在立项论证、编制可行性研究报告、实施方案等重要环节中实地调研了解不够，工作仓促粗糙，编制的可行性研究报告理想化，方案内容不切合项目建设实际，导致项目先天条件不足，造成后续实施过程中问题较多[2]。

2.3.3 农业财政投资项目的管理人员业务素质有待提高

一是缺乏系统的项目管理知识，对项目管理的程序和相关要求不了解。二是专业技术水平有待提高，对项目的规模、技术、质量、进度、风险等方面不能进行科学管理，使农业投资项目的实施质量和效果受到影响

[3]。三是缺少项目实施结束后的绩效评价的专业知识，不能客观全面真实反映项目实施效果。

2.3.4 农业财政投资项目管理不规范，缺乏系统有效的科学管理，项目管理违规问题频繁发生

有的项目没有建立相关的管理制度，使项目管理无据可依。有的项目虽然建立了项目管理制度，制度执行不认真，项目管理单位对项目建设过程的监督管理不到位，项目建设主体不认真按实施方案进行实施。有的项目制度不科学合理规范，没有建立具体的项目质量保证措施，建设质量标准低，项目完成后达不到国家项目要求标准。

2.3.5 部分项目工程后期管护不到位

农业财政投资项目建设完成后，项目区人民群众的生产生活条件得到了极大地改善，并形成了沟渠、桥涵、道路、机井、水塘等基础设施。这些基础设施一般由项目所在乡镇、村或建设主体管理，由于缺乏管护资金、责任落实不到位和少数群众的管护意识淡薄等原因，导致部分设施毁损后没有得到及时维护，从而不能发挥出项目的长期效益[4]。

3 农业财政投资项目管理的总体要求和原则

针对农业财政投资项目的特点和近年来实施过程中存在的问题，农业财政投资项目管理应遵循以下总体要求和基本原则。

3.1 农业财政投资项目管理总体要求

农业财政投资项目管理的总体要求一般为：切实落实好财政支农政策，以存在的问题为导向，建立健全项目管理各项规章制度，修订完善管理体系，强化各方责任落实，建立起一套职责明确、合力推进、运作规范、上下协调、全程控制、跟踪问效、责任可究的农业财政投资项目管理机制[5]。

3.2 农业财政投资项目管理的基本原则

农业财政投资项目管理的基本原则一般为：依法遵规、权责一致；公开、公平、公正；绩效为导向，经济效益、社会效益和生态效益并重；投入结构优化，扶持方式完善；分级负责，属地管理；全程监管、违规必究[5]。

4 对农业财政投资项目管理的思考

农业财政投资项目管理是一个复杂的系统工作，应根据项目资金管理办法和要求，结合项目特点应对项目管理组织领导、申报立项、实施、检查验收等全部阶段进行分析研究，构建与其相适应的项目管理机构，认真细致地做好项目前期准备工作，规范开展项目实施工作，健立健全项目绩效考评体系。

4.1 强化组织领导，明确职责分工，落实农业财政投资项目管理相关责任

加强组织领导、明确职责分工、落实各方相关责任是确保项目管理工作顺利开展的关键。各项目管理单位应成立相关项目领导组、技术实施组和项目监理组，明确各自职能职责，做好项目管理相关工作。

4.2 加强项目申报管理，认真细致地做好项目的前期准备工作

农业财政投资项目前期准备工作质量，很大程度决定了后续工作过程乃至最终结果的好坏，做好项目前期准备工作至少包括以下五个方面。

4.2.1 抓好项目储备和项目库管理工作

随着新《预算法》的贯彻执行，项目预算管理要求在立项和资金分配时需要建立项目库，很多地区开始逐步推行项目库管理制度，要求把农业财政投资项目的储备、申报、审批、预算安排、资金下达、执行情况、监督检查、绩效评价等全部环节依托项目库进行，未进入项目库的项目，一律不安排部门预算和年度计划，一律不下达扶持资金。项目是否能顺利入库，关系到项目能否被纳入上级扶持计划、项目资金能否下达、部门工作目标能否完成，因此应高度重视项目的前期规划编制工作，并做好储备。在建立项目储备库过程中，要认真学习研究国家的农业项目投资导向和农业产业发展政策，熟悉资金管理办法，把握上级部门的申报指南，围绕和借助地区主导产业和资源优势，结合当地产业发展规划、部门年度工作计划和当地自然资源条件，加强项目调查研究，因地制宜，突出优势，找准路子，选准选好农业财政投资项目。

4.2.2 编写好项目可行性研究报告和实施方案

在项目申报时，要组织相关专业人员编制项目可行性研究报告，对拟实施项目进行科学论证；有的项目的可行性研究报告还要求委托具备相应资质的社会中介编写。申报项目得到立项后，需要再编写项目具体实施方案，并经有关主管部门组织专家进行评审通过；等实施方案批复下达后，项目单位即可按批复开展实施工作。有的项目实施方案建设内容涉及分散分户建设，如畜禽标准化规模养殖场建设、蚕桑产业发展资金、中低产田改造、旱厕改造等项目，需要充分调研、查勘和认真筛选，并与各分户密切沟通，既要反映他们的生产发展需求，又要符合相应技术规范和相关资金管理办法，提高项目实施方案的针对性和可操作性，做到项目切实可行[6]。否则，难以保证项目实施不走样，难以按时按质按量完成项目建设，难以实现项目顺利验收和资金兑付。

4.2.3 编写投资概算

编写项目实施方案时，还需要进行项目投资概算，投资概算是立项批复和投资控制的重要依据。项目投资是否合理，资金安排和筹措是否恰当，对项目申报能否成功至关重要，尤其是基本建设项目，概算作用更为重要。同时，由于项目实施单位在项目竣工财务决算时，需要向主管部门和财政部门上报投资对比分析，项目实际投资要求一般不能超概算，但也不能结余过大，否则，对今后的项目申报有影响，并增加项目后期工作量，这就要求概算各项内容的编制要科学、合理、符合实际。

4.2.4 编写资金使用明细

近年来，部门预算编制和项目库规范建设要求，各级财政支农专项的申报都要编写项目资金使用明细，要根据项目建设内容，明确合理的支出范围。编写项目资金使用明细时需要注意的事项是，必须贯彻执行中央“八项规定”和厉行节约反对浪费的规定，项目资金使用明细中不能安排“三公经费”和会议费等支出，否则便会超出预算支出范围。

4.2.5 注重项目的申报程序

近年来我国各级政府为加强财政资金的统筹配置，达到提高资金使用效益的目的，中央、省、州都在推进上级专项资金对下转移支付改革，上级部门只负责按因素法分配农业生产发展专项转移支付资金，因此做好项目申报、评审、实施主体筛选等工作尤其重要。项目管理部门不但要做好项目实施工作，还要按按照上级要求，明确申报程序，组织编制项目、评审和初步立项。这些程序是保证项目筛选时公平公正的基础，也是预防骗取、套取项目资金、防止项目申报腐败的重要手段。

4.3 突出重点环节，按规范开展农业财政投资项目管理工作

4.3.1 强化实施管理

项目建设单位必须严格按照批复的实施方案组织项目实施工作。项目实施过程中，要建立健全科学合规的工作制度、项目资金管理制度、检查验收制度、绩效评价制度，并严格按制度执行，确保项目进度和质量达到计划和方案要求。有些项目还要严格落实“项目四制”，即法人负责制、招投标制、监理制、合同制，如基建类、工程类项目[7]。

项目管理单位还应建立项目工作台账，做好项目内容完成、建设进度、资金拨付等情况的统计工作，并通报给相关责任方。对建设任务和进度完成不及预期的情况，要及时跟进督促，分析问题原因，并制定可行的措施，加快推进项目建设进度。严格项目变更管理，对确因客观原因造成变更项目建设相关内容的，要按规定的程序报项目主管单位批复同意。同时项目实施过程中要加强技术指导，出现问题及时纠正。

4.3.2 严格管控农业财政投资项目资金的使用

农业财政投资项目资金的使用具有很强的严肃性，应严格遵守相关项目资金管理办法，支出用途符合项目规定，做到项目资金专款专用；杜绝挤占、挪用、套取项目资金的情况。按进度拨款的项目，建设合同应事先约定，项目启动拨付资金量不超过30%，建设期间根据项目监管单位确认的项目进度完工量支付，工作进度款一般不超过完工量的80%，其余在项目完工验收、结算审核完成后支付，并按规定留5-10%的质保金。

要求报账制管理的项目，要制定规范的报账程序和报账手续，并按规定进行报账。要求专账核算的项目要设置项目专账进行核算。财务人员要区分开项目和非项目支出，严把支出的原始凭证审核关，所有报销原始凭证必须真实、合法，报账发票的单位名称、支出品名、单位、单价、数量、金额、签章等内容要素要齐全，大小写金额要一致，字迹要清晰，不得涂改刮擦；严禁“白条”入账。资金要按规定通过银行转账结算，严禁发生大额现金支出。项目管理单位要建立健全资金支出审批手续，经办人要在报账原始凭证上签名并注明支出的事由或资金用途，分管领导签字证实，主管领导按审批权限签署审批意见，审批手续齐全后财务人员才能进行列支。经办人、分管领导对支出内容的真实性负责；主管领导对支出的合法性、合理性负责；财务人员对报销单据的合规性、审批手续是否符合财务制度负责。

4.3.3 加强政府采购和工程建设招投标管理

农业财政投资项目实施中经常会涉及到农用物资、设备、技术服务、工程建设的采购和招投标，比如农药、化肥、种子、种畜、种苗、农业专用设备、草地资源清查数据服务、农田土地整理、沟渠建设等。采购前，要按照政府采购和工程建设招投标相关法律法规的规定办理审批手续，并按批准的方式进行。委托政府采购中心或社会中介组织进行的，要编制好预算控制价，做好货物、设备、工程的参数（标准）要求设计，确保价格合理，质量符合项目建设要求。自行组织采购的货物、服务和工程要按《政府采购非招标采购方式管理办法》（财政部令第74号)和单位内部控制制度规定进行办理。

4.3.4 严格进行项目验收工作

农业财政投资项目建设完成后，先由项目实施主体按规定进行自查自验，自查自验合格后，再向项目管理单位提出书面验收申请。项目管理单位接到验收申请后，联合财政、发改等相关部门，组成验收组进行验收。验收组的组成人员为农业技术、工程建设、财会等方面的专家，成员人数一般为5人及以上的单数，其中相关业务技术专家不得少于总数的三分之二。有的重点项目还需要委托有资质的第三方进行验收。验收组由组长领导，独立开展工作。验收时，要采取听取汇报、查阅相关项目资料和现场勘测等相结合的方式进行，严格按照项目实施方案、批复和技术要求进行验收。验收结束后出具验收意见，验收组对验收意见负责。对验收不合格的项目，要限期整改；无法整改或整改后仍然不合格的，按有关规定进行处理。

4.3.5 加强信息公开

农业财政投资项目管理单位要贯彻执行《政府信息公开条例》和项目管理制度等有关规定，按照“谁主管、谁发布”的原则，做好项目公开公示工作，增强项目的透明度。通过部门门户网站或政府门户网站等便于当地公众知晓的方式，及时公布申报指南、立项筛选结果、实施情况、验收情况、资金兑付等管理关键环节的相关信息，广泛接受社会监督。

4.3.6 做好项目档案资料整理

项目管理单位应由专人负责，做好申报、评审、立项、项目实施情况、日常监督管理、验收等全过程的档案资料收集整理、分类、归档，资料形式包括文字、照片、会议记录、资金台账等等。详细完整的项目档案资料为项目后期接受检查、审计和绩效评价提供支撑和依据。

4.4 建立健全农业财政投资项目考评体系

一是建立和落实项目绩效评价制度，对项目实施绩效情况进行全面评估。农业财政投资项目绩效评价办法的制定要科学合理，要将项目从立项到结束的全部环节都纳入考评范围之中[8]。绩效评价工作中既要注重评价过程，又要注重评价结果，更要体现出效益优先的绩效管理原则。二是建立和落实奖惩和责任追究制度。要注重绩效评价结果的运用，对项目实施结果较好的单位和个人应给予表彰奖励；对项目实施结果较差、弄虚作假和违反规定的单位和个人，应予以严肃处理，可根据情节轻重分别采取通报、约谈、责令限期整改、撤销项目、禁止一定期限内项目申报、停止下年度所在地同类项目财政资金安排等措施。涉嫌违法违纪的，还要按照有关规定，移送相关部门处理，绝不姑息[9]。

5 结语

没有规矩不成方圆。农业财政投资项目管理是一项系统工作，只有把农业财政投资项目的申报、实施、验收、绩效评价等每一个环节都按规范进行管理，才能保障财政资金安全，才能使项目建设内容按质、按量、按时完成，才能发挥项目资金的使用效益，才能在巩固脱贫攻坚成果、接续乡村振兴工作中发挥出农业财政投资项目的示范引领和推动作用。

参考文献

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[2] 沈炜.关于农业项目管理存在的问题及建议分析[J].科技创新与应用，2015，（26）：281-281.

[3] 香菊英.专项资金使用中存在的问题及对策－以民族地区县级单位为例[J].现代商业，2013，（26）：270－271.

[4] 张士刚.关于加强农业项目管理工作的思考[J].农民致富之友，2013，（22）：3-3.

[5] 扬州市农业委员会.扬州市农业委员会关于加强农业项目管理的实施意见（扬农〔2018〕0062号文件）[R].扬州市：扬州市农业委员会，2018.

[6] 何平.关于加强和规范农业项目管理的调研与思考.农业与技术，2017，37（20）：157,182.

[7] 游本泉.加强财政支农资金管理的对策思考[J].中国财经信息资料，2011，（12）：32-35.

[8] 李凌，何君，耿大立.国际视野下农业建设项目绩效评价指标设计[J].山西农业大学学报（社会科学版），2013，12（7）：672-678.

[9] 国务院.国务院关于印发推进财政资金统筹使用方案的通知[J].交通财会.2015,（7）：封2，88-91.

[10] 江苏省南京市农业委员会.南京农业项目管理及其资金绩效提升对策探讨[J].江苏农村经济.2016，08：65-66.

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