国土空间规划视角下城镇开发边界划定问题

国土空间规划视角下城镇开发边界划定问题

王梦迪

南京图能地产科技有限公司  江苏省南京市  210000

摘要：随着城镇化进程的加快，土地利用、建设用地空间不断发生变化，传统的土地规划模式已经无法满足现实需求。为更好保障国土资源与经济发展之间协调性和有序进行，本文对当前我国现行城市开发边界划定现状及存在问题展开分析。首先从概念界定入手论述了区域划分原则；其次阐述了我国目前城镇化过程中面临的主要矛盾；最后提出完善土地利用总体布局、加强空间控制等对策建议。

关键词：国土空间规划；城镇开发边界划定

引言

    随着经济的飞速发展，社会生产和生活对资源需求量不断增加，同时，人口、环境等问题也日益突出。在我国工业化过程中存在着大量土地闲置现象。为了提高城市居民居住水平与质量以及经济发展速度，要把建设规模扩大，并对其进行严格控制，这就要求国家加强国土资源管理和城市空间规划力度等方面的工作。一、城镇开发边界划定研究

（一）城镇开发边界划定的内涵

    城镇开发边界是指城镇建设、城市布局以及相关产业发展，包括城市用地的扩张及农村居民点的转变[1]。在我国经济高速增长和城市化进程加快背景下，区域间协调与空间资源优化配置成为当前社会关注热点。土地作为重要生产要素之一承载着人口向中心城区聚集而产生集聚效应；同时，也伴随着生态环境恶化等问题影响着国民经济可持续健康稳定发展、城镇化质量提升以及城乡统筹协调推进中发挥更多实际作用。城镇开发边界划定的内涵主要包括以下三个方面：城市规模扩张、产业结构优化与调整以及城乡统筹发展[2]。在我国经济高速增长和城市化进程不断加快背景下，区域空间扩展及集聚效应也会随之提升，而对其进行科学合理规划是实现资源高效利用的基础。

（二）城镇开发与国土空间规划的内在关系

    国土空间规划是国家根据一定的经济发展目标，在特定区域内，依据现有法律法规规定和社会资源现状等因素综合考虑该区域未来土地利用总体规模、人口数量变化情况以及生态环境质量状况而制定，并实施的土地开发利用细则[3]。城市建设与管理部门对城市用地进行严格审查批准后才允许其进入市场流通使用；城市规划部门在经审批同意后方可动工建造建筑及构筑物；规划行政主管单位在经过国土空间规划调整和完善之后，方可施工修建市政设施或其他基础设施，城市建设单位也可根据自身需要进行施工建造。国土空间规划是国家为了实现区域经济发展战略而制定的，其主要内容包括：对城市规划区范围内土地资源和环境状况作出整体安排，并结合实际情况合理确定开发利用方向；在对土地利用现状做出分析之后，再提出相关政策与措施等来保障实施过程中的可行性、有效性及科学性。

（三）城镇开发边界传导关系

    城镇开发边界的传导关系主要是指城市建设用地向农村转移，并对土地资源产生了一定影响，而这种变化会通过经济发展和社会进步来反应。因此，在进行土地利用规划时，应考虑到如何协调城乡之间、区域内部与外部空间以及两者间所形成相互依赖的生态链条。从宏观上来说：首先，要保证耕地数量稳定增长；其次，要保障城镇规模扩大及产业结构优化升级；最后，还要确保城市建设用地向农村转移，从而使土地资源能够得到有效利用并对生态环境产生一定影响。从微观上来说：首先，要确保城镇建设用地的不断扩大，使其能够满足经济发展对土地资源需求，进而实现城市扩张。其次是通过合理科学规划和利用耕地来促进人口、环境与社会协调。然后就是注重生态环境保护并提高生态效益，加大环境保护力度以达到可持续发展的目的，从而达到城市开发边界区域内各单位间相互合作共同进步为最终目标，而形成统一整体优势互补的良性循环圈，使城镇空间结构得以优化升级，城市空间结构得以优化。

二、城镇开发边界划定原则

    第一，科学合理地界定城镇开发边界。科学有效地划分城市建设用地，是实施国土资源综合整治和土地利用优化配置，保障经济社会发展与生态环境和谐稳定、促进区域协调可持续发展等具有十分重要意义。因此，在进行土地规划时，应充分结合我国实际国情及未来城镇化进程方向来确定其划定边界；同时，也要坚持以人为本原则为基本依据，合理界定各类开发区的规模大小及其用途范围。第二，合理配置城市空间，合理划分城镇规模，提高土地利用效率，保障土地资源可持续利用；在进行耕地保护时，应坚持严格执行国家相关规定与制度建设用地控制措施、加强对新增建设用地质量状况等方面内容要求。第三，还要注重提高人口素质和完善城乡规划体系等政策法规来保证国土资源的永续开发使用以及生态环境的健康发展。

三、国土空间规划视角下城镇开发边界划定策略

（一）数据的收集与处理

    在数据的收集过程中，需要对大量相关资料进行筛选与整理，并通过实地调查等方式获取必要信息。首先是要保证所提供的原始样本来源可靠、真实、完整。其次就是采集到足够数量以及质量高且有代表性的城镇开发边界划定情况和变化趋势时，能够准确反映出土地利用现状；最后则是要确保数据处理方式科学合理有效并且具有可比性，能为后续研究提供充足详实的基础资料与相关依据，同时也可以从其他省份获得较为完善详细信息。在数据的处理过程中，需要保证收集到足够数量以及质量高、可靠的原始资料。

    在城镇开发边界划定过程中，数据收集与处理是一项重要的工作，它主要包括以下几个方面：确定城镇建设用地规模；根据不同地域对城市发展规划、产业布局等影响因素的评价结果进行分类；建立合理有效的评估机制。(1）指标体系设计。结合我国实际情况和未来城市规划需求及人口变化趋势，制定合适科学可行且切实可操作性强，并且能够在全国范围内推广使用，且具有可操作性的指标体系。(2）数据采集及处理。在城镇开发边界划定过程中，要充分利用现有数据库以及网络、计算机等技术手段进行大范围全方位的收集相关信息；同时，也需要对不同地区和类型的各类土地资源情况建立合理有效分析机制，包括区域土地利用数量变化趋势预测模型与参数设置方法等等；还可以根据实际情况采取多种方式来开展城市建设规划工作并提供相应数据。

（二）管控手段： 指标与界线并存

    指标与界线是国土空间规划的基础，也是影响区域经济社会发展和生态环境质量最重要的因素。在进行城镇开发边界划定时必须要遵循管控手段、控制范围和措施相统一原则。

    指标及界线不明确或不准确：由于城市建设对土地资源需求量日益增加而导致各单项工程项目之间存在着一定差异性，因此，不能根据实际情况来确定其应分出一个合理可行的指标与界线。城市建设对土地资源的需求量随着城市化进程而变化，因此在进行城镇开发边界划定时，必须要根据实际情况和未来规划发展方向来确定其应分出一个合理可行的、最适合当前阶段下趋势且具有可扩展性与可实施性相结合。控制范围：城市建设用地边界划定的标准是其规划布局是否合理，对城镇发展影响最大。因此，在进行国土资源开发利用时应确定出各单项工程项目所分到的指标及界线。

（三）面向未来的理想城镇开发边界

    未来的城镇发展应该是以空间开发为中心，实现城市规模扩张和产业结构调整，促进城乡共同繁荣。在进行城镇规划时应考虑到以下几点：

    第一，城市规划区域内各城镇之间应相互协调、互帮互助。城市群内部各个单元间的经济联系与合作要紧密结合起来才能使整个地区达到和谐统一。第二，合理控制建设用地总量及空间布局，以提高土地利用率和可持续利用度，实现土地资源优化配置。同时还要保证城市功能区定位准确，不能盲目扩张，而造成城市功能的退化。第三，要实现城镇建设与周边地区分开，避免出现“圈中城”现象。城市建设与周边地区分开时，要充分考虑城镇自身的发展规模和经济实力，避免盲目扩张。同时也应该保证城市功能区定位准确。

（四）着眼当下的现实城镇开发边界

    城镇开发边界是我国城市发展建设的重要组成部分，其划定与管理需要考虑到未来经济社会环境、生态承载能力和基础设施条件等因素。因此，在进行土地利用总体规划时，应着眼长远性原则。

    第一，要实现区域协调统筹。目前，由于人口众多以及资源有限造成了土地供不应求且供给不足；同时土地供应量也不均衡，导致开发利用效率低下的局面出现：耕地面积不断减少而人均用地却逐年增加；城镇建设用地不断增加，导致人均土地面积减少。第二，城市扩张需要具备一定的规模效应。目前我国正处于经济快速发展时期，城市化进程加快。而区域间人口增长和产业结构调整将成为未来社会、政治以及文化等多种因素共同影响下的必然结果：随着人口数量在空间上分布趋于平衡及城市功能区定位合理性增强后城镇开发边界也会呈现出不同程度的扩展。第三，城镇建设需要具备长远规划性。目前我国已经进入了“十四五”发展时期，城镇化进程将进入到一个新的阶段，而城市建设规划是未来城市规划中重要一环，如何制定科学合理的发展目标和实施方案也需要在前期做好准备。

（五）国土空间开发适宜性评价

    根据城镇发展规划、土地利用总体布局的要求，对土地资源开发利用进行合理分区，并制定相应措施，以实现城市空间结构优化。

    适宜性评价主要包括：①区域经济社会环境效益。在满足基本生产需要和环境保护前提下，开展土地综合开采活动；②生态平衡与安全目标指标相适应程度；③生态环境质量状况及承载力水平等方面的符合情况、可承受能力要求和未来发展潜力进行合理评估预测分析评价，为土地资源开发利用规划和土地利用总体布局提供科学依据。

结论

    城镇化是一个国家经济社会发展到一定阶段的必然要求，也是人类社会发展和进步最重要的标志之一。随着我国城市化进程不断加快、城乡人口流动加速以及基础设施建设投资需求增加等因素作用下，城市规模扩张速度明显减缓。本文从研究背景、意义出发，分析了我国国土资源与城镇化的关系，并通过对国内外文献进行梳理总结，提出合理划定边界是实现土地可持续利用及优化配置的重要保障。

参考文献：

[1]苏冬，刘健.调解中枢与协调平台——荷兰空间规划中的国家权力地位回归与角色再塑[J/OL].国际城市规划：1-19[2023-02-22].

[2]李松睿,许懿.国土空间规划视角下城镇开发边界划定问题探析[J].城市问题,2022(08):99-103.

[3]陈霆,徐伟铭,吴升,刘洁.国土空间规划视角下的城镇开发边界划定和空间管控体系构建[J].地球信息科学学报,2022,24(02):263-279.