国土空间规划下城市发展的适应逻辑与发展趋势

国土空间规划下城市发展的适应逻辑与发展趋势

张雪峰

天津市规划编制研究中心  300201

摘要：城市发展是一个与人、物、地、信息密切相关的动态过程，其适应性特征使得城市发展具有持续性、动态性和非线性，这与国土空间规划所强调的适应性逻辑高度契合。国土空间规划通过对城市发展中资源要素、经济结构和社会行为等方面的适应性引导，推动城市实现与环境、资源和经济社会发展相协调的可持续发展。

关键词：国土空间规划；城市发展；层级反馈；规模驱动；效率驱动

自20世纪以来，随着世界各国城市化进程不断加速和全球资源环境问题日益凸显，世界各国纷纷将城市作为重点发展对象。城市作为人类社会经济活动的主要载体和空间集聚中心，对人类社会进步发挥着巨大的推动作用，国土空间规划也因与城市发展息息相关而成为重要课题。

1 国土空间规划的性质

国土空间规划是对国土空间开发保护、利用、修复和治理的统筹谋划，是实现可持续发展的基础保障，其主要内容包括主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等。

国土空间规划的核心目标在于构建科学合理的空间格局，促进城乡协同发展，提升国土空间资源利用效率，改善生态环境质量。从我国国土空间规划实践来看，总体上存在“多规合一”与“五级三类”两种基本类型。从国际经验来看，我国国土空间规划体系基本属于“多规合一”型，其核心内容在于明确和协调政府、市场与社会三种主体之间的关系，在此基础上对各类资源要素进行优化配置。

2 国土空间规划与城市发展之间的关系

城市是人类社会发展的产物，是人类在空间上最具复杂性和动态性的系统。随着城市的不断发展，其所面临的资源环境、经济结构和社会行为等方面的变化会对城市发展产生重要影响，并逐渐演变成具有一定规律性的、可持续发展的过程。

城市作为人类生产和生活的中心，是社会经济活动的主要载体，是城市系统中最复杂、最具活力的子系统，也是空间上最具复杂性和弹性的子系统。随着城市化进程的不断加快，城市在过去几十年中经历了从农村到城市、再从城市到乡村的历史变迁，城市在发展过程中面临着众多的挑战和机遇，其中资源环境、经济结构和社会行为等方面的变化均对城市的发展产生了重要影响。

在城市化进程中，国土空间规划作为一项重要的公共政策，通过对自然资源、土地资源和人口资源等要素的综合管理，在合理配置城市建设用地、优化城市空间布局以及引导城市合理发展等方面发挥着重要作用。

3 国土空间规划下城市发展的适应逻辑：多目标的多层级反馈

国土空间规划通过对城市发展的资源要素、经济结构和社会行为等方面进行适应性引导，推动城市实现与环境、资源和经济社会发展相协调的可持续发展。

从城市发展过程来看，不同阶段的城市面临着不同的问题与挑战，需要采用不同的策略来解决问题，因此其适应逻辑具有复杂性。在这个过程中，城市发展需要适应不同层级、不同方面的反馈作用，即多目标的多层级反馈，其中层级反馈包括多个方面：第一，基于不同层级的反馈来推动城市发展目标的实现；第二，基于不同层级的反馈来调整和完善城市发展政策；第三，通过多目标的多层级反馈来加强城市与环境、资源和经济社会发展之间的联系；第四，通过多目标的多层级反馈来引导和促进城市发展行为。这一系列复杂交互作用构成了国土空间规划下城市发展的适应逻辑。

4 国土空间规划下城市发展的趋势：从“规模驱动”到“效率驱动”

在过去几十年里，随着我国经济发展方式的转变以及人口红利的消失，城市规模扩张成为城市发展的主要特征。

随着城市规模不断扩张，城市人口规模也随之膨胀，而相应的人均用地面积却在下降，城市用地面积与人口规模之间的关系发生变化，城市用地面积与常住人口之间的关系从最初的“正相关”逐步转变为“负相关”，这反映了我国城市用地规模在逐渐变小。

尽管在当前的城市化阶段，土地利用和人口规模成为重要的驱动力因素，而在国土空间规划下的未来城市化阶段，随着科技进步和社会经济发展，土地利用效率将进一步提高，人口规模和城市规模对城市发展的驱动力将逐渐减弱。

从国土空间规划的角度来看，在我国目前城乡二元结构体制下，地方政府更倾向于通过土地财政来实现对公共服务和基础设施建设的投资。这种投资方式虽然能够在一定程度上缓解公共服务和基础设施供给不足的矛盾，但同时也会导致公共服务和基础设施建设成本的上升。由于公共服务和基础设施供给不足与城乡二元结构体制下土地财政模式之间存在着内在的因果关系，因此，国土空间规划需要在空间范围内进行资源配置优化，从而提高公共服务和基础设施供给的效率。

具体而言，国土空间规划需要从城市内部的存量空间资源配置入手，通过优化城市内部的公共服务和基础设施布局来提高其供给效率，实现城市发展从“规模驱动”到“效率驱动”的转变。

结语：在“一张蓝图干到底”的国土空间规划体系下，城市发展需要通过多目标的多层级反馈来应对环境、资源和经济社会发展的诸多变化，推动城市可持续发展。因此，在国土空间规划视角下，城市发展不仅需要通过经济、社会、环境等方面的适应来推动城市健康、可持续发展，同时也需要通过对多目标的多层级反馈来引导和促进城市的发展行为，在城市的经济、环境等方面实现可持续的发展。同时国土空间规划也将从强调经济发展向注重生态文明建设转变，在坚持生态文明建设的同时，推动新型城镇化高质量发展，实现“效率驱动”这一质的转变。

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