片区统筹规划导向下的城市更新路径研究——以玄武区危旧地块统筹更新为例

片区统筹规划导向下的城市更新路径研究——以玄武区危旧地块统筹更新为例

陈霞

深圳市蕾奥规划设计咨询股份有限公司江苏分公司 江苏南京210000

摘要：城市不同发展阶段，土地处置和规划管理方式存在一定差异，衍生出城市更新、利益统筹、棚户区改造等相互独立的存量开发方式，各方式有各自的政策适用性。2020年5月，南京市规资局、市房产局、市建委联合出台《开展城市居住类地段更新指导意见》，标志着棚户区“拆改留”以拆为主向“整改征”以整为主阶段转变。

关键词：片区统筹更新、多业态复合、利益统筹

城市更新是城市精细化发展的新阶段，是政府公共投入长期保持紧平衡状态下，整合城市发展资源、激活市场活力、建设城市客厅、加快改善危旧房片区群众居住环境的创新与实践。

本文通过分析现有城市更新中的现实问题，明确了片区统筹更新的必要性，以人本主义、原址安置为前提，落实控制性详细规划为导向，以实现多地块统筹更新、资金平衡、城市品质提升。

1城市更新现实主要问题

1.1规划编制滞后

上位控制性详细规划缺乏对老旧小区改造项目的整体规划，对整改土地没有好的发展规划，危旧地块多占用绿地、教育、道路等用地，景观环境、服务配套敏感度较高；涉及政府、市场主体以及公众等多利益主体，而更新改造时往往以利益冲突的形式表现出主体间的多种博弈。

1.2房屋权属复杂

危旧片区各地块权属多样，涉及面广，部分地块可能涉及军区权属。危旧地块更新工作易引发新的社会问题，需要积极做好安置、补偿等协调工作。

1.3资金压力巨大

长期以来，资金压力是制约城市更新进程的主要原因之一。征地拆迁量较大，面临被动滞后的困境，难以落实公共配套设施及交通市政等大型设施，无法盘活连片产业空间。

2片区更新统筹的必要性

经调查摸底，玄武区目前还有26个零散的棚户区地块，存在土地分散用地低效；房屋存在一定的安全隐患；群众的改造意愿强烈；城市面貌破旧不堪等核心问题，不符合文明创建的要求。26个地块涉及城市更新面积约15.9万平方米，其中，居民住宅约1290户、工企42家，并将振华厂、木壳厂2个老厂区纳入更新资金总体平衡研究，项目总数28个。

在城市更新发展新趋势下，项目与项目之间、实施主体与社会公众之间，两方面的统筹平衡工作均已不可回避。为解决片区整体二次开发中可能出现的局部开发困难、利益不平衡、公配不足、产业消减等问题，避免城市呈现 “碎片化”开发，有必要开展城市更新片区统筹规划。

3片区统筹更新的技术路线

3.1现状调查与更新评估

通过对区域内存量可开发用地进行整体摸排，深入调研各地块现状用地权属、开发强度、建筑功能、环境品质、交通体系、公共服务设施配套等多因素，并结合居民、开发主体、权利人等的访谈，明确各地块的改造意向及方式。

对于产业地块，需要对片区产业环境及业态进行分析，结合现状企业的经营类别、企业规模等级、产品类型等，评估产业用地更新潜力，有针对性地提出完善产业体系的更新方案。

3.2空间方案与平衡测算

片区统筹更新规划涵盖了现状保留、综合整治和拆除重建等多种方式，主要目标是实现资源集中集约、高效利用。项目通过对控规进行解读，对开发容量、资金平衡进行测算，优先保障公益项目落地，统筹分配各片区的实施责任，建立利益平衡杠杆，使统筹片区整体利益趋于平衡。

4片区统筹规划的主要内容

4.1明确更新范围及思路

为了积极响应国家和省关于棚户区改造和老旧小区整治工程的重大举措以及2020年出台的《开展城市居住类地段更新指导意见》等重大政策，玄武区确定了28个危旧地块整体改造更新。

从政府、城市、群众三方诉求，明确项目的改造发展思路，以实现提升城市形象、改善人居环境、保障公众利益为目标，通过“城市更新、以人为本、区域平衡”3大策略加快推进玄武区棚改进程。

4.2编制内容

4.2.1坚持人本主义原则，牢固树立系统思维

现存危旧房地块存在“小偏散乱”的问题，开发利用价值较低，公共配套欠账多。在确保不影响周边居民基础上，部分地块适当突破规划条件，向空中要空间，就近安置片区小危旧地块居民，从而腾出并归还众多宝贵的绿地资源、教育用地、社区用地，提升城市空间使用效率，将大量小地块“空出来、用起来、亮出来”。

4.2.2做好政策解读，创新规划理念，探索城市更新的新路径

认真研究市政府城市更新有关工作目标、实施计划、资金政策等，结合属地政府的改造意向，贯彻以人为本的基本理念，践行渐进式、可持续的有机更新模式，提出“片区改造，资金平衡”的规划思路，避免单体平衡造成土地空间强度过大，建议选取重点地块先行先试，如吉兆营地块、龙宫路地块、振华包装材料厂地块等。

4.2.3夯实工作基础，逐个地块提出更新方式、更新方案

在管理机制层面，政府主要划定统筹，优先引入统筹开发主体保障实施。强化资源整合，资金高效运转。按照市城市更新政策，由开发主体整体开发，通过融资启动项目，拆除净地后组织建设，完成建设后，部分用于片区安置，部分用于出售平衡成本，部分自持产生长期收益，进而平衡3个片区资金投入缺口。

细化实施区域，片区统筹推进。根据28个危旧地块区位、规划性质和精细化发展要求，按照不同区域划分为“城中片区、城北片区、环紫金山片区”三大片区，整体解决“人、地、钱”三大要素相关问题，对棚改相关居民尽可能原片区安置（片区化安置思路：即安置地点分别在三大片区统筹），对更新用地进行统一规划和整体资金测算，达到居住环境有效改善、更新用地有效盘活、资金成本尽可能降低、城市品质尽可能提升四大目标。

      玄武城中片区                   玄武城北片区                  玄武环紫金山片区

优化规划条件，地块提档升级。按照“提升城市空间环境品质、塑造特色城市风貌、增进社会公共利益、完善公共服务配套”的原则，经研究可现实19个地块完全按现有道路、教育及公共配套等城市控规实施，在保证教育人均用地指标、人均绿化指标等规划要求的前提下，9个地块调整和优化控规，建设后用于安置周边小而散地块的居民，以及弥补项目整体更新的资金缺口。

4.3编制成效

以实现片区平衡、改善民生、提升城市品质为目标，对28个危旧地块“因地施策”，形成城市综合发展效益，对区域城市更新实施推进而言，具有较高的可行性。区域通过“城市更新，片区平衡”的路径完成改造之后，可实现综合效益倍增。

一是经济发展效益。按3大片基本平衡原则，通过城市更新解决资金不足和资金投入缺口的“双重难题”，改变单纯投入、负债经营的传统模式，激发城市发展自我造血功能。同时，片区统筹更新可以分年度、分阶段投入改造，将为城市建设提供有力的经济支撑。

二是城市生态效益。实施更新后，打通断头路、拓宽背街小巷共9条，新增公园绿地及街旁绿地大小14块，增加了4幅小学用地，进一步优化了城市基础功能，保障了城市规划方案的有效实施。

三是城市环境效益。28个危旧地块点状分布于个街道，是街道高质量发展、城市精细化管理、居民和谐稳定的堵点和痛点。通过城市更新，能够消除老旧公房安全风险，全面修复城市整体面貌，提升全区各板块城市形象。

四是社会综合效益。通过全面完成城市更新，包括近15%的老旧公房，将彻底改善1290户原住民的生活条件，升级现有人居环境，提升全区居民的全面小康生活品质。

结束语：

片区统筹更新以城市发展、科学规划为导向，以“统一规划、政策联动、主体协同、分布实施”为原则，统一规划整体功能布局，统筹运用多种政策手段，多主体协同参与，分片区、分步骤推进实施，实现片区土地价值和空间环境品质的整体提升。

参考文献：

王嘉.基于多主体利益平衡的深圳市城市更新规划实施机制研究[C].中国城市规划学会、贵阳市人民政府.新常态：传承与变革——2015 中国城市规划年会论文集（11 规划实施与管理）.

姚早兴，许良华，高宇，潘立阳.城市更新片区统筹规划实践——以深圳坪山为例  2017城市发展与规划论文集.