乡村振兴视域下村庄公益用地利用的法律规制研究

乡村振兴视域下村庄公益用地利用的法律规制研究

王瑜

中共西安市委党校

摘要：村庄的公益用地是一项非常重要的资源，村庄公益用地的合理利用对村庄居民生活稳定保障及满足提升村民获得感幸福感至关重要。根据最新二十大以来乡村振兴的战略要求，我国已有的村庄公益用地利用的相关法律制度已存在包括但不限于集体公益用地制度理念、法律及权利的相互配置、性质权能不够清晰、集体公益建设用地使用权保护相对滞后等问题。本文将乡村振兴发展理念与村庄公益用地利用的相关法律制度相结合，对已有制度内涵的厘清、现有集体土地利用的相关问题的分析和总结，提出完善和保障路径。以期对村庄公益用地利用的相关法律制度有所裨益。

关键词：乡村振兴 村庄公益用地 集体土地 法权关系构造

随着近年来特别是二十大以来乡村振兴新战略的提出和实施要求，以及三产融合发展背景下的乡村公益用地需求稳步持续增长，建设美丽乡村提升乡村振兴发展、改善乡村居民居住环境等公益用地所面对的用地需求激增、用地难、用地保障机制不完善等问题涌现。为助力乡村振兴建设，充分的保障乡村公益用地需求，提高其规划布局的合理性科学性，在乡村振兴新发展理念背景之下的乡村公益用地制度的改革势在必行。

一、村庄公益用地利用的相关理论概述

近些年，随着我国相关乡村土地制度向资产价值方向的全面转型

，乡村土地承包经营权及宅基地的“三权分置”和农村集体建设用地所涉及的产权制度等土地制度改革已经开始。然而，乡村公益用地相关法律制度却仍然存在一系列不被重视或忽视的问题。因此，中共中央、国务院印发的《乡村振兴战略规划（2018-2022年）》，其中就强调了针对农村公共设施的具体项目要求。为了使其进一步得到落实，2019年国家部委又随即发布了《关于加强村庄规划促进乡村振兴的通知》，强调涉及统筹基础设施和基本公共服务设施布局的完善提升，持续优化乡村公益土地相关法律规范。因此在现行乡村振兴战略下的乡村公益用地制度改革要进一步完善其法权关系构造。

首先，理论方面我们要讨论的是村庄公益用地所谓公益性中“公”的核心内涵。

“公益”本身的涵义就是公共利益，它的价值取向强调的是特指与个人利益相区分。它的收益主体是具有群体性质的多数人，而非一个人或特指某个人。这里的“公”在社会实践活动中通常指向教科文卫体等方面的公益项目设施，它设立的初衷就是服务性大于营利性质的非竞争排他性的公共产品，因此与经营性用地是有本质区别很难通过市场化经营方式来运行。

“公”字所体现的内涵还包括特殊人群。公与私相对应，这里的公特指乡村居民的集体所有。而集体所有与共同所有又有区别，集体所有所涉及的主体特指乡村居民集体所有，是主体具有特殊范围的集体公共利益，与一般普通泛指的公益性或公众利益不相同，前者含有部分主体的排他性质，后者强调的是全民性，并不具有主体的排他性。因此，“公”的内涵包括了土地区域及主体的部分排他性，也是中国特色社会主义公有制下集体所有权的映射。

二、乡村振兴视角下公益用地的法律问题分析

1、农村公益用地的立法现状分析

随着全面乡村振兴下乡村一、二、三产业融合发展和基础设施提升改造，原有的用地类型和用地供给方式已经不能完全适应现实新需要。因此，盘活存量建设用地和拓展建设用地的使用方式就显得极为迫切。农村公益用地属于建设用地类，对加快乡 村基础设施和公共服务设施提升改造发挥着不可或缺的保障作用。而现阶段我国农村公益用地利用的法律法规较滞后，供给方式不健全，权能实现不清晰，管理规划不到位等问题，严重制约着乡村 公共服务设施的建设与提升。强化对农村公益用地的盘活利用并从法律上进行规制，对巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接，提升村民生活质量和幸福感，促进一、二、三产业融合发展，建设美 丽宜居富裕乡村具有重要的理论意义和实践价值。

2、村庄居民在村庄集体土地权利及义务配置上的不平衡。

村庄公益用地依附于农民集体土地所有权的制度构造。计划经济时代，政社合一为组织体制造就了集 体经济组织的公法人定位和义务主体的基因。《民法典》总则编将集体经济组织定位于特殊法人，凸显了其 公法人的色彩。公法人公共义务的职能淡化了集体经济组织权利主体的地位。

第一，在立法目的上，村庄公益用地具有保障社区公共性的机能，但在立法上因包含在建设用地分类之 中，被适用管制导向的制度安排。其一，在２０１９年修订的《城乡规划法》将村级规划上升为法定规划之前，村 庄规划由１９９３年《村庄和集镇规划建设管理条例》规定，并以村庄的建设管制为立法目的。其二，按照《城乡 规划法》规定的规划层级和规划衔接制度，村级土地利用规划的关键指标是与地方政府考核绩效相关的永久 性基本农田保有数量、耕地保有量。这些指标的实施均产生集体经济组织和农地利用者的管制义务。其三， 按照《物权法》第４２条征收的规定，集体公益用地成为纳入国家征收范围的不动产，村庄公益用地因没有被 排除征收的范围，而成为负担征收义务的载体。

三、乡村振兴背景下村庄公益用地利用相关法律制度的完善路径选择

1、回应乡村振兴发展战略的要求

乡村振兴是我国新时代农村发展的新模式，是以往国家“三农”政策的承继和跃升。乡村振兴战略的目 标是围绕“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的总体要求，将现代化的发展理念、资源配制 机制引入农村发展过程。首先，“产业兴旺、生态宜居”要求在生产发展的基础上，全面创造宜居、良好的生态 环境；在生产功能之外，为建设好美丽乡村，赋予农村土地提升人民生活质量等非生产性的价值。其次，“乡 村文明、治理有效”意味着充分认识乡村的文化和社会稳定的价值，将乡村文明融入到乡村建设；通过村民自 治实现基层民主和社会共治，赋予集体经济组织成员在集体资源配置和利用决策中更多的参与权利，激活乡 村发展内在的活力。可见，乡村振兴战略蕴含了现代农村发展更全面、更高的价值追求，突破了农村单一经 济发展的目标定位，体现了城乡协同发展的平等价值。乡村振兴战略必然将现代化发展理念融入农村土地 制度，带来公益用地法律制度的转型。

2、确立村庄公益用地的优先供地原则。乡村振兴政策已确定了村庄公益用地项目优先供地的导向。瑓瑩基于村庄公益用地对农村全面发展的基 础作用，应保障其在土地资源配置中的优先性；同时，鉴于我国村庄公益用地供给长期形成的历史短板和农 村“生产功能”发展定位，应通过立法规定将优先供地原则转化为可操作性的具体规范。建立村庄公益用地专项规划制度，赋予正在使用的村庄公益用地排除征收权的法律效力。村庄公益用地承载着乡土文化和身份认同的功能，构成社区稳定的心理因素。在城市不动产征收中，公益用地一般通过“土地现状调查和风险评估”机制，原则上排除征收权的影响，避免不可移动的“物质性文化遗产”发生不可恢复的破坏。村庄公益用地排除 征收应区分为两种情况：其一，在城市建设发生的土地征收中，可参照我国《城乡规划法》第３１条规定，保护 历史文化遗产和传统风貌，合理确定拆迁和建设规模。瑔瑢其二，因本社区的公益建设项目征收村庄土地时， 应对征收条件应作限缩解释。该公共利益的实现效果须涵盖该公益性用地的原使用权人，并保证征收之后 该块用地的使用效果不小于被征收之前所具有的公益事业运行的效果，以使征收村庄公益用地的行为符 合比例原则。

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